Почему одни страны богатые, а другие бедные. Происхождение власти, процветания и нищеты - Дарон Аджемоглу

Рузвельт считал, что его электоральный мандат дает ему право изменить эту ситуацию и что «по зрелом размышлении о том, какие реформы нужны, представляется, что единственный конституционный метод действий… это влить новую кровь в наши суды». Президент также высказал предположение, что судьи Верховного суда перегружены работой и что эта нагрузка слишком тяжела для пожилых судей — а именно они и голосовали в суде против его законодательных инициатив. Он также предложил, чтобы судьи Верховного суда выходили в отставку по достижении семидесяти лет и чтобы коллегия была дополнена шестью новыми судьями. Представленный Рузвельтом Билль о реорганизации судебной системы должен был вывести из игры судей, назначенных при прежних, более консервативных администрациях и по большей части настроенных против «Нового курса».

Хотя Рузвельт умел очень искусно завоевывать поддержку населения, в данном случае опросы общественного мнения показали, что лишь 40 % респондентов одобряют план судебной реформы. Луис Брандейс был в это время судьей Верховного суда. Несмотря на то, что он по большей части одобрял законодательную деятельность Рузвельта, он высказался против попыток президента ограничить полномочия Верховного суда, а также не согласился с его мнением, что судьи якобы перегружены. Демократическая партия Рузевльта имела большинство в обеих палатах Конгресса, однако Палата представителей также по большей части отказалась иметь что-нибудь общее с биллем Рузвельта.

Тогда президент решил попытать счастья в Сенате. Билль был направлен в Судебный комитет верхней палаты, однако члены комитета после нескольких бурных заседаний так и не пришли к единому мнению. В конце концов комитет вынес негативное заключение, что билль являет собой «бесполезный, бесплодный и крайне опасный отход от конституционных принципов… не опирающийся ни на какой прецедент или юридическое обоснование». Сенат 70 голосами против 20 вынес решение вернуть билль в Комитет для исправления. Все положения, касающиеся «расширения» суда, были из него удалены. Рузвельт оказался не в состоянии обойти препятствия, которые поставил на его пути Верховный суд. Однако несмотря на эти препятствия компромисс все же был найден — акты о социальном страховании и регулировании трудовых отношений были признаны Верховным судом соответствующими Конституции.

Но еще более важным результатом, чем принятие двух этих законов, стал урок, который можно было вынести из сложившейся ситуации. Инклюзивные политические институты не только препятствуют отступлению от инклюзивных экономических институтов, но и успешно противостоят атакам на них самих. В интересах Конгресса и Сената, где большинство составляли демократы, было бы поменять состав суда и тем обеспечить законодательную поддержку «Новому курсу». Но точно так же, как британская политическая элита начала XVIII века, осознавшая, что отмена принципа верховенства закона ставит под удар ее собственные завоевания в борьбе с монархией, конгрессмены и сенаторы 1930-х годов поняли: если президент поставит под сомнение независимость суда, то это нарушит баланс власти в системе, которая защищает от произвола президента их самих и обеспечивает существование плюралистических политических институтов.

А вдруг в следующий раз Рузвельт решит, что добиваться большинства в законодательных органах — слишком сложное и долгое дело и гораздо удобнее править с помощью указов? Это полностью подорвет политическую систему США. Конгресс, конечно же, не одобрил бы подобного, но президент вправе напрямую обратиться к нации, заявить, что Конгресс мешает проведению мер, необходимых для борьбы с Великой депрессией. Он может, в конце концов, с помощью полиции разогнать Конгресс…

Звучит фантастически? Но именно это случилось в Перу и Венесуэле в 1990-е годы. Президенты Фухимори и Чавес, воспользовавшись мандатом, который им выдал народ, разогнали в своих странах парламенты, не желавшие идти им навстречу, и переписали конституции так, чтобы усилить власть президента. Боязнь вступать на скользкий путь, который может привести к ослаблению плюралистических политических институтов, — именно в свое время удержало Уолпола от давления на британский суд, а Конгресс США эпохи Рузвельта — от поддержки президентского плана судебной реформы. Так Рузвельт столкнулся с мощью механизма благотворной обратной связи.

Однако эта логика действует не всегда, особенно если речь идет об обществах, имеющих определенные инклюзивные черты, но в глубине своей экстрактивных. Мы уже рассматривали подобные общества на примерах Рима и средневековой Венеции. Еще одну иллюстрацию из этого ряда можно получить, сравнив безуспешные попытки Рузвельта повлиять на состав Верховного суда с аналогичными попытками в Аргентине — в этой стране похожая борьба развернулась в условиях доминирования экстрактивных институтов.

В 1853 году, согласно Конституции Аргентины, был учрежден Верховный суд примерно с той же юрисдикцией, что и у Верховного суда США. В 1887 году аргентинский Верховный суд, как ранее и его американский аналог, был наделен полномочиями выносить решения о конституционности тех или иных законов. Теоретически аргентинский Верховный суд мог стать одним из важнейших инклюзивных политических институтов в Аргентине, однако политическая и экономическая система страны в целом оставалась в высокой степени экстрактивной. Широкие слои населения Аргентины не были вовлечены в политический процесс. В 1946 году президентом Аргентины на демократических выборах был избран полковник Хуан Доминго Перон, появившийся на политической сцене после военного переворота 1943 года, когда он был назначен министром труда. На этом посту он создал политическую коалицию вместе с профсоюзами и рабочим движением, и эта коалиция стала главной опорой для его президентской кампании.

Вскоре после победы Перона его сторонники в парламенте внесли предложение об импичменте четырех из пяти членов Верховного суда. Обвинений было несколько. Одно из них — судьи, вопреки Конституции, признали законными два военных переворота (в 1930 и 1943 годах) — было практически издевательским, поскольку в последнем из них сам Перон играл заметную роль. Кроме того, судей обвиняли в том, что они отклонили некоторые законодательные акты — совсем как чуть ранее в США!

Но прежде всего судьям ставили в вину, что непосредственно перед избранием Перона президентом Верховный суд вынес решение, согласно которому перонистская национальная программа новых трудовых отношений являлась неконституционной. Как и Рузвельт, подвергший суровой критике Верховный суд в ходе своей кампании 1936 года, Перон сделал то же самое на выборах 1946-го. Через девять месяцев после начала процесса импичмента нижняя палата парламента отправила в отставку троих судей (четвертый был уволен еще раньше). Сенат одобрил эти действия, и Перон назначил четырех новых судей Верховного суда. Теперь на пути Перона не было никаких препятствий: он обладал неограниченной властью, такой же, как и у военных режимов в Аргентине до его президентства. Назначенные им судьи, например, признали конституционным тюремное заключение для Рикардо Бальбина, одного из лидеров оппозиции и постоянного критика Перона. Теперь Перон мог править, как диктатор.

С того момента, как Перону удалось сформировать удобный для себя состав Верховного суда, подобная практика стала обычной для всех последующих президентов Аргентины. Политический институт, призванный ограничивать исполнительную власть, ушел в прошлое. Режим Перона прекратил существование в результате очередного военного переворота в 1955 году, затем последовала длинная чересполосица военных и гражданских режимов, причем и те и другие вводили в состав Верховного суда собственных ставленников. Но смена состава суда происходила далеко не только при переходах власти от военных режимов к гражданским диктатурам или наоборот.