Нансен. Человек и миф - Наталия Будур

На межправительственной конференции в Женеве в мае 1926 года 24 государства приняли участие в обсуждении данных проблем. Устанавливался годичный срок действия сертификатов (вместо предлагаемых пяти). Предложение о превращении их в нормальный полноценный паспорт конференция отвергла. Таким образом, беженцы-апатриды оставались выделенными из общего числа полноправных граждан. Конференция изменила прежнюю формулировку в отношении лица, имеющего право на получение сертификата („русского происхождения, не принявший никакого другого подданства“). Она давала возможность в ряде стран (Германии, Польше и др.) ограничить круг лиц, имеющих право на нансеновский паспорт, и не выдавать его выехавшим из России с советским паспортом, родившимся на территории, отошедшей от России, прибывшим после определённого срока и т. д. Новая формулировка („всякое лицо русского происхождения, не пользующееся покровительством правительства СССР и не приобретшее другого подданства“) не делала различий между теми, кто утратил советское гражданство, и теми, кто отказался от покровительства советских представительств СССР за границей, и поэтому позволяла всем эмигрантам получить сертификат. Конференция вводила общий принцип: выездная виза должна сопровождаться выдачей визы на право обратного въезда в страну, выдавшую сертификат.

Как докладывали Нольде и Рубинштейн, правительства не склонны были принимать участие в образовании оборотного фонда и ассигновании средств для него. 12 мая конференция приняла решение о сборе 5 золотых франков в оборотный фонд, взимаемых как с сертификатов, так и с других документов, получение которых для беженцев было обязательно. Управление фондом находилось в руках особого органа в составе представителя Совета Лиги Наций и представителя Административного совета МБТ. Тогда же Нольде и Рубинштейн от имени Центральной юридической комиссии по изучению положения русских беженцев подали через Гулькевича Джонсону записку с пожеланиями участия русского представительства в расходовании средств фонда и облегчения получения беженцами въездных виз. По предложению Нансена в состав постоянной комиссии при Верховном комиссариате, контролирующей особый фонд, с совещательным голосом был избран Гулькевич.

Эмигрантские организации добивались участия в расходовании средств особого фонда. Так, во Франции половина нансеновского сбора шла в Женеву, место пребывания Лиги Наций, а другая половина поступала в распоряжение Распределительного комитета в Париже, который входил в состав образованного в 1924 году Эмигрантского комитета во главе с В. А. Маклаковым, защищающего интересы российских беженцев во Франции. Распределительный комитет состоял из председателя — В. Н. Коковцова и двух членов — Н. Д. Авксентьева и Н. В. Савича. Избирался он один раз в три года Эмигрантским комитетом и утверждался Министерством иностранных дел Франции. Средства, полученные от нансеновского сбора, Распределительный комитет направлял в адрес русских гуманитарно-благотворительных организаций во Франции. Но во многих странах эти деньги целиком шли в Женеву.

Правовой вопрос не исчерпывался урегулированием проблем удостоверения личности, передвижений из страны в страну. Главное — упорядочение правового статуса беженцев. Но за первые шесть лет своего существования Верховный комиссариат по делам русских беженцев добился только введения нансеновского паспорта, а к вопросу о статусе беженца подошёл лишь в конце 1920-х годов. Прежде он решался постольку, поскольку имел значение для основной задачи, которую ставила перед собой Лига Наций: учёт и расселение беженцев по странам и их трудоустройство.

В связи с этим Центральная юридическая комиссия по изучению положения русских беженцев разослала анкеты со 110 вопросами для выяснения реального правового состояния эмигрантов. Ответы должны были прийти к 15 января 1927 года. На их основе предполагалось выработать общие универсальные рекомендации.

Для координации и урегулирования этих усилий с 1927 года начала работу межправительственная совещательная комиссия по делам беженцев при Верховном комиссариате в составе представителей 14 правительств и 8 экспертов (в том числе трёх юристов-эмигрантов (Гулькевича, Рубинштейна, Нольде) с правом совещательного голоса) для рассмотрения правовых и организационных вопросов. Председателем Комиссии был назначен французский делегат, дипломат Навайль (de Navailles). Его доклады ежегодно зачитывались на Ассамблеях Лиги Наций.

„Конференция о правовом статусе беженцев“ прошла 28–30 июня 1928 года под эгидой МВТ. В ней приняли участие представители 15 заинтересованных стран, российский и армянский юристы-эксперты, а также помощник Верховного комиссара Джонсон и помощник директора МВТ Б. Г. Балтер. 30 июня 1928 года было подписано межправительственное соглашение о юридическом статусе русских и армянских беженцев, Оно состояло из двух частей. Первая часть (1 статья) касалась представительств Верховного комиссара в различных странах, которые должны были выполнять для эмигрантов функции, лежащие обычно на консульствах. Порядок их назначения был аналогичен порядку назначения иностранных консулов. Таким образом, вводился совершенно новый институт, не имевший прецедентов в мировой практике. Во второй части (2–9 статьи) оговаривались личные права эмигрантов.

В связи с предстоящей ликвидацией нансеновского офиса межправительственная совещательная комиссия по делам беженцев стала готовить вопрос о заключении правительствами — участниками конференции 28–30 июня 1928 года конвенции о юридическом положении русских и армянских беженцев, являющейся для них обязательной. 30 сентября XII сессия Лиги Наций приняла резолюцию, коей „Административному Совету Международного офиса Нансена, сообща с межправительственной совещательной комиссией, поручено изучить вопрос о целесообразности выработки конвенции, имеющей целью обеспечить покровительство беженцев по ликвидации офиса“.

В октябре 1931 года Международный офис по делам беженцев им. Ф. Нансена разослал членам своего Административного совета, Совещательного комитета, частным организациям, своим делегатам на местах анкетный лист о положении эмигрантов в разных странах. Составление проекта конвенции было поручено председателю межправительственной совещательной комиссии Навайлю.

Конвенция о юридическом статусе русских и армянских беженцев была подписана представителями 12 государств 28 октября 1933 года. Из 23 статей конвенции 15 касались непосредственно вопросов юридического положения, остальные содержали постановления общего порядка (об условиях подписания, ратификации, денонсирования и т. д.). Ст. 2 подтверждала, что нансеновские паспорта выдаются на срок не менее года, а цена виз должна устанавливаться по самому низкому тарифу (для неимущих — бесплатно). Что касается права на труд, то подчёркивалось, что законы по защите национального рынка труда не должны ограничивать беженцев, проживающих не менее двух лет в стране; женатых на подданных данной страны; имеющих детей — подданных страны; бывших участников первой мировой войны. По вопросам образования, организации обществ взаимопомощи, налогового режима и т. д. русские беженцы приравнивались к местным гражданам или к наиболее привилегированным иностранцам. Однако конвенция вступала в силу лишь при условии ратификации её определённым числом государств. Страны-реципиенты не торопились ни ратифицировать её, ни привести в соответствие с ней свои законы. Несмотря на это, российские эмигранты высоко ценили принятие Конвенции 1933 года и были обеспокоены предстоящей реорганизацией международных беженских учреждений, предусмотренной § 15 конвенции.