Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

В сельской местности коррупция затрагивает гражданские проекты WSS, финансируемые неправительственными организациями, на стадиях их разработки, реализации и текущего обслуживания объектов{132}. Хотя систематический анализ ситуации в африканских странах не проводился, факты сговора между главами сельских администраций и правительственными кураторами зачастую бросаются в глаза, негативно сказываясь на положении неимущих. Насосы или цистерны с водой могут устанавливаться в тех местах, где это выгодно местной элите, а стремление лидеров общины увеличить прибыль может проявляться в использовании мошеннических схем, характерных для коррупции между государственными и частными структурами (например, хищение материалов или несоблюдение требований к строительству). В процессе управления проектами документация или отчетность может фальсифицироваться должностными лицами, отвечающими за распределение финансов. Стоимость сооружения сельских скважин в странах Африки порой в четыре раза превышает затраты в азиатском регионе; по мнению специалистов, именно эта область деятельности должна стать объектом пристального внимания (WSP-Africa, 2005).

В городских районах общественно значимые проекты WSS страдают от аналогичных коррупционных проявлений. В тех случаях, когда услуги предоставляются коммунальными предприятиями, неимущие граждане часто платят взятки чиновникам за неофициальное получение доступа к услугам, подключение жилища к сети водоснабжения и канализации, проведение ремонтных работ. В скваттерских поселениях размеры взяток могут ограничиваться приемлемым для неимущих уровнем и быть сопоставимыми со стоимостью других неофициальных механизмов водоснабжения. В населенных пунктах, жители которых имеют неодинаковый уровень доходов, в условиях многообразия рынка услуг водоснабжения более зажиточные домохозяйства готовы платить больше, поэтому и размеры взяток в таких ситуациях возрастают, минимизируя перспективы неимущих граждан и отбрасывая их в конец очереди.

Еще одна распространенная разновидность коррупционных отношений между государственными структурами и потребителями связана с системой оплаты услуг. Произвол при выставлении счетов, фальсификация показаний счетчиков и завышение тарифов – вот типичные схемы, которые используются коммунальными предприятиями и которых можно избежать, заплатив взятку (Davis, 2003). Как правило, в случае с неимущими потребителями взятки вымогаются, а не предлагаются добровольно. В большинстве случаев подобная практика влечет за собой экономический ущерб для государства, снижая результативность и без того малоэффективных ведомств. В ходе исследований ситуации в Мозамбике 12 % домохозяйств сообщили, что они вынуждены постоянно платить взятки чиновникам за предоставление услуг WSS, а свыше 20 % коммерческих потребителей заявили о даче взяток при заключении более 25 % сделок. При этом почти половина респондентов отметила, что практика мздоимства не ограничивается отдельными чиновниками, и это наводит на мысль о формировании своего рода институциональной нормы (Austral Consultoria, 2004). Но даже эти цифры представляются заниженными. В ходе опроса, который провела Transparency International в Найроби, свыше 60 % бытовых и институциональных потребителей сообщили, что им приходилось иметь дело с коррумпированными чиновниками коммунальных структур (Transparency International Kenya, 2006).

Коррупционные отношения между государственными органами и конечными потребителями являются частью сложившейся порочной цепочки. Неэффективная политика и слабость ведомственных структур порождают дефицит услуг, что неизбежно приводит к возникновению коррумпированного рынка услуг. Крайне важно рассматривать коррупцию именно как часть всей этой ущербной системы, поскольку проблема не ограничивается действиями отдельных чиновников, заставляющих потребителей платить взятки за получение бесплатных услуг. При отсутствии альтернативных источников водоснабжения (и особенно при отсутствии неофициального рынка услуг) «коррумпированная» вода пользуется спросом не только у неимущих, но и у сравнительно обеспеченных граждан. Людям нужна вода, и они не особо задумываются об условиях, которые выдвигают подпольные поставщики. Как и дорогостоящая «неофициальная» вода (та, которую предлагают неофициальные поставщики), «коррумпированная» вода заполняет разрыв, возникающий в результате неэффективной работы государственных ведомств: коррумпированные чиновники, выступая в роли неофициальных поставщиков, предоставляют неимущим услуги, которые иначе получить невозможно (Plummer and Cross, 2005){133}. Таким образом, перед отраслью (по крайней мере в краткосрочной перспективе) стоит своего рода дилемма, и решать эту дилемму следует весьма осторожно – так, чтобы малоимущие слои населения продолжали получать доступ к водоснабжению независимо от успехов борьбы с коррупцией.

Как показывает практика, в каждой конкретной ситуации, складывающейся в секторе WSS, существуют свои сферы концентрации коррупции или уязвимости при разработке политики, планировании и формировании бюджета, распределении бюджетных средств, закупках, расстановке кадров, строительстве и предоставлении услуг. Каждое из этих направлений деятельности по-своему реагирует на воздействие факторов, определяющих характер коррупции на местах и в целом по отрасли. Исходя из этого, вместо призывов к проведению тотальных реформ в данном разделе подчеркивается необходимость проведения всеобъемлющей диагностики для получения полной картины коррупционных проявлений в секторе WSS, выявления точек уязвимости и определения взаимосвязей и параллелей.

Кроме того, коррупция приобретает разнообразные формы в разных странах и районах одной страны, в разных ведомствах, учреждениях и отраслевых сегментах{134}. Умение определить «удельный вес» (интенсивность и частоту) коррупционных проявлений на том или ином участке с учетом особенностей институциональной структуры – необходимое условие сосредоточения усилий по противодействию коррупции в важнейших точках. Разработка успешной политики и эффективных антикоррупционных мер невозможна без тщательной диагностики. Диагностика на уровне стран особенно важна в секторе WSS.