Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Несмотря на многообразие антикоррупционных инструментов, применимых в секторе водоснабжения, специалисты до сих пор не могут прийти к согласию относительно действенности тех или иных механизмов в развивающихся странах. В ходе межотраслевых мероприятий за последние десятилетие были накоплен полезный опыт, однако понимание эффективности различных методов на отраслевом уровне по-прежнему оставляет желать лучшего{145}. Необходимы новые модели и экспериментальные программы, специально разработанные для сектора WSS, которые позволят на практике опробовать подходы, перспективные в условиях слабости государственных структур и институтов гражданского общества в африканских странах.

Между тем многие антикоррупционные механизмы в развивающихся государствах потерпели фиаско или дали обратный эффект. Институт Всемирного банка и другие организации проанализировали результативность конкретных инструментов противодействия коррупции. В целом выяснилось, что формирование и распространение по Африканскому континенту антикоррупционных комиссий, надзорных ведомств и структур по внедрению норм деловой этики, а также принятие новых антикоррупционных законов, указов и кодексов поведения оказались малопродуктивными средствами, более подходящими для стран с уже сформировавшимися системами государственной подотчетности и прозрачности (Kaufmann, 2005). Второй важный урок заключается в том, что сосредотачивать усилия исключительно на государственном секторе явно недостаточно – антикоррупционная программа должна обязательно охватывать и частный сектор. Неудачи связаны главным образом с тем, что неправильная расстановка приоритетов в борьбе с коррупцией приводит к серьезным провалам в деятельности реформируемых учреждений, поскольку коррупция приспосабливается к новым условиям, возникает в других местах и даже разрастается (Shah and Schacter, 2004){146}. Например, поэтапное усиление правоприменительной практики сокращает распространенность взяточничества, однако размеры отдельных взяток при этом могут возрастать. Или же фирмы, придерживающиеся принципов добросовестности, могут терять позиции на рынке и, таким образом, отбивать у других охоту следовать их примеру.

Как показывает опыт, эффективность государственного управления является ключевым фактором, обуславливающим выбор той или иной антикоррупционной стратегии (Kaufmann, 2005; Shah and Thompson, 2004). В разных условиях следует применять разные средства борьбы с коррупцией (Shah and Schacter, 2004). В частности, директивные методы необходимо с большой осторожностью использовать в тех странах, где верховенство закона отсутствует, где легитимность государства находится под вопросом, где предоставляющие услуги структуры неподотчетны, а чистота намерений представителей высшей власти сомнительна.

Итак, что можно порекомендовать в отношении дальнейшей борьбы с коррупцией в секторе водоснабжения в странах Африки? В целом вывод таков: семь раз отмерь, один раз отрежь (Shah and Schacter, 2004). В отрасли до сих пор не проводились прямые антикоррупционные реформы, поэтому сейчас нужно извлечь уроки из опыта других секторов и применить их в условиях конкретных стран с учетом отраслевых и даже местных особенностей. Следует весьма осторожно подходить к проблеме противодействия коррупции в секторе WSS стран Африки, принимая во внимание общую ситуацию в сфере государственного управления, расширяя знания об отраслевых структурах и концентрируя усилия на наиболее эффективных методах реформирования.

Представители сектора должны знать, какие меры и в какой последовательности нужно принимать. Прежде чем начинать реформы на уровне государства, необходимо разобраться в структуре полномочий и управления, а также определить мотивы и последствия коррупции. Лишь тогда можно будет четко спрогнозировать эффективность различных процессов (будь то шоковая терапия или постепенные изменения), выбрать подходящую антикоррупционную стратегию (ответную или превентивную), обеспечить оптимальное сочетание антикоррупционных механизмов (например, усиливать прозрачность параллельно с повышением роли общественности), а также определить оптимальную последовательность принимаемых мер.

Отрасль должна опробовать разные подходы на практике, формировать и распространять опыт. Усилия по повышению подотчетности и прозрачности, направленные на обеспечение эффективности государственного управления, имеют большое значение в любой ситуации. При разработке стратегий следует отдавать приоритет мероприятиям, непосредственно касающимся потребителей, таким как повышение роли и расширение участия общественности, обеспечение прозрачности и доступа к информации, проведение институциональных реформ. Понимание того, насколько эти направления деятельности способны повысить эффективность борьбы с коррупцией, представляется важнейшей задачей для отрасли в целом.

При осуществлении антикоррупционных реформ в секторе водоснабжения и канализации необходимо учитывать ряд факторов.

Во-первых, в отрасли WSS катастрофически не хватает достоверных сведений о масштабах, характере, последствиях и ущербе от коррупции. На протяжении десятилетий финансовые доноры и другие структуры, оказывающие помощь, не принимали в расчет широко распространенную коррупцию, оказывавшую влияние на принятие решений и поглощавшую отраслевые инвестиции. В результате такого подхода практически не предпринимались попытки исследовать и выявить ключевые характеристики коррупции в секторе. Имеющиеся сведения разрозненны, и большинство заинтересованных сторон признают, что недостаток информации о масштабах и характере коррупции тормозит дальнейшую работу. Кроме того, слишком мало известно о последствиях и ущербе от коррупции в секторе WSS. Не хватает данных о том, насколько велик размах коррупции в секторе водоснабжения и канализации по сравнению с другими сегментами сферы водного хозяйства (например, ирригацией). Отсутствует четкое представление об относительных уровнях коррупции в отрасли WSS разных стран африканского региона. Таким образом, для осуществления предлагаемых программ крайне необходима дополнительная информация{147}.

Во-вторых, коррупция в сфере водоснабжения тесно связана с эффективностью управления в экономике в целом и в отрасли в частности. Практически все согласны с тем, что основные задачи по улучшению управления и противодействию коррупции в секторе WSS лежат за его пределами (Estache and Kouassi, 2002) и что корни коррупции кроются в проблемах дисфункциональности сектора. В то же время, хотя многие аспекты управления (например, верховенство закона и политическая стабильность) выходят за рамки любой отрасли, многие решения (такие как укрепление лидерства и формирование социальных групп, требующих перемен) одинаковы для всех отраслей. Таким образом, важнейшим фактором обеспечения эффективности антикоррупционной политики является понимание процессов, происходящих в ключевой «области взаимодействия», в которой наблюдается коррупция, в частности, знание того, как далеко коррупционные отношения в секторе водоснабжения выходят за пределы ведомств и других субъектов отрасли{148}. Другими словами, устойчивые позитивные результаты могут быть достигнуты только при надлежащем понимании масштабов и сущности жизнеспособной отраслевой политики, в том числе в отношении обособленных поставщиков услуг.