"Спящий институт". Федерализм в современной России и в мире - Андрей Захаров

Все сказанное позволяет как минимум частично прояснить вопрос о том, почему в освоении столь полезного для расколотых обществ федералистского инструментария Россия опередила прочие постсоветские страны. Произошло это, если можно так выразиться, невольно. В правовом смысле РСФСР, как известно, представляла собой федеративный союз, заключенный в рамки другого федеративного союза, каким формально являлся СССР. Но с точки зрения политической практики оба образования были конструкциями имперского типа – многонациональными государствами, обладающими четко выраженным, причем как этнически, так и географически, имперским центром и столь же бесспорной имперской периферией. Как отмечалось выше, между империей, многонациональной по определению, и федерацией, многонациональной по воле случая, существует несомненное типологическое сходство, обусловленное тем, что каждая из этих систем вынуждена так или иначе решать проблему гармонизации взаимоотношений с этническими меньшинствами – то есть находить собственную комбинацию самоуправления и разделенного правления. Но если населенная многочисленными народами и народностями советская федерация, надорвавшись в военном и экономическом состязании с Западом, провалила решение этой задачи, то Российская Федерация смогла устоять в прежнем виде, даже сделавшись суверенным государством. Такой исход имел свои причины.

Конечно, нельзя не соглашаться с теми исследователями, которые указывают на фундаментальное сходство двух федераций с центром в Москве: «Российская Федерация, составлявшая ядро советской “внутренней империи”, походила на свою предшественницу не только в территориальных, этнических и конфессиональных дисбалансах, но и в слабой “национально-территориальной” административной структуре»[73]. Но это совпадение было далеко не полным. Прежде всего, по сравнению с Советским Союзом в заново рожденной Российской Федерации кардинально изменились этнические пропорции: доля нерусских народов здесь не превышала 20 %, в то время как накануне краха коммунистической сверхдержавы их численность в СССР едва ли не равнялась численности самих русских. Новая ситуация одновременно и облегчала, и затрудняла гармонизацию межнациональных отношений в новой России.

В любом социуме, как и в межличностных отношениях, стратегия кооперации и взаимных уступок всегда является вынужденной в том смысле, что в глазах политических акторов она выглядит более рациональной, то есть приносящей больше выгод. С этой точки зрения федерализм отнюдь нельзя рассматривать в качестве великодушного проявления чьей-то доброй воли: к такому решению политиков всегда принуждают обстоятельства. Не вызывает сомнения то, что приблизительное демографическое равновесие некогда имперского народа и взаимодействующих с ним этнических меньшинств выступает довольно серьезным аргументом, побуждающим элиты к федеративному варианту организации политии. Иначе говоря, как было продемонстрировано в первой главе этой книги, у большевиков, захвативших власть в 1917 году, просто не было иного выбора: федерализм как буржуазное изобретение им, безусловно, не нравился, но обращение к нему в ходе апроприации пестрого и многоязыкого наследия Российской империи сулило столь чаемое новыми властями умиротворение окраин. Этот курс подтверждал свою жизнеспособность на протяжении семи десятилетий, подкрепляясь масштабными программами экономического подкупа периферийных элит.

Действовал ли подобный расчет при учреждении нового российского государства на обломках СССР? Безусловно, демократическое руководство во главе с Борисом Ельциным опасалось того, что цепная реакция распада, не остановившись на административных границах РСФСР, перекинется на ее собственную территорию. Этого не произошло и, по моему убеждению, не могло произойти, но республикам в составе России на всякий случай предложили то же лекарство, которым большевики в свое время стабилизировали национальные окраины. Учитывая его свободную дозировку – берите столько, сколько проглотите, – угрозу распада, пусть даже во многом мнимую, удалось сначала снять, а потом и вовсе отодвинуть за грань политически реального. Занятость республиканских элит освоением «проглоченного» не позволила им тогда, в период слабости центральной власти, поставить под сомнение саму целесообразность федеративного союза в России – в отличие от того, как это случилось в СССР, руководство которого на последнем этапе существования единого государства вообще не имело возможности предлагать республиканским элитам какие-либо умиротворяющие экономические бонусы. В свою очередь, средневековая дикость войн в Чечне постепенно, но бесповоротно убедила руководителей некоторых ключевых российских регионов в том, что торг с Москвой гораздо предпочтительнее открытой и вызывающей фронды, причем именно в силу своей большей эффективности. Сделав ставку на федерализм, они продвигали его принципы и лозунги весьма напористо и агрессивно – по крайней мере, до прихода Владимира Путина.

После распада Советского Союза и оформления Российской Федерации националистически мыслящая общественность и ее политические представители начали то случайно, то нарочито, но все более часто напоминать о том, что новая страна, имея в числе своих граждан менее пятой части этнических меньшинств, вполне может считаться моноэтническим государством. Подскочившие цены на нефть и газ укрепили национальную гордость великороссов и подогрели патриотическое воодушевление, что выразилось в очередном призвании Русской православной церкви на государственную службу. Но клоню я, собственно, к тому, что политическое руководство новой России более не видело в меньшинствах угрозы, даже потенциальной, и поэтому не особенно переживало о том, что централизованная и унитарная по замыслу и практике страна по-прежнему будет именоваться федерацией. Уступать столь незначительной части сограждан – не страшно, и это, безусловно, играло на руку федеративной идее.

Иначе говоря, российский федеративный проект трудно было считать порождением целенаправленного политического дизайна, осуществленного прозорливыми и дальновидными элитами, стремящимися с его помощью обеспечить себе и своим избирателям максимально безоблачное будущее. Этот сценарий, опиравшийся на советское наследство, был инерционным, стихийным, реактивным; соответственно, выбор политического руководства страны состоял не в том, чтобы предпочесть федерализм иным формам территориальной организации государства, но в том, чтобы молчаливо сохранить его в дальнейшем. Оцениваемая в такой перспективе, Российская Федерация стала первой федерацией постсоветского пространства всего лишь «по праву рождения», то есть благодаря своей генетической связи с бывшей РСФСР. Именно на этом фоне наша федеральная элита заключила с нерусскими республиканскими элитами своеобразное молчаливое соглашение о сохранении федеративной правовой оболочки. Причем одни понимали, что в случае наступления какой-то крайности не смогут удержать тех, кто пожелает уйти; другие же осознавали, что, даже предельно обострив ситуацию, все равно не найдут в себе сил удалиться окончательно и бесповоротно.

Таков был шаткий баланс, на котором базировалось федеративное равновесие ельцинской эпохи. Нежданное оживление спроса на российские нефтегазовые богатства, состоявшееся десять лет назад и совпавшее с пришествием нового лидера, позволило реконструировать принципы федеративного торга, который практиковался в посткоммунистической России. Причем эта корректировка повлияла на отечественный федерализм далеко не лучшим образом, породив довольно диковинную его разновидность, в которой от федералистского духа не осталось, увы, ничего, кроме названия. В Новое время, учреждая столь почитаемые сегодня представительные институты, европейские монархи исходили из мучившей их насущной экономической потребности: им отчаянно требовались деньги на военную модернизацию, неудача которой грозила поражением перед лицом более удачливых конкурентов. Но получить желанные средства без согласия подданных было невозможно – «no taxation without representation», – и волей или неволей приходилось договариваться с ними. В особенности это касалось тех владетелей, чьи державы были не слишком богаты, – в отличие, скажем, от Испании, которую южноамериканское серебро и золото надолго избавили от желания модернизировать политические институты. Если рассуждать по аналогии, то федеративная политическая система также знает модус изобилия и модус скудости, функционирующие по-разному. В то время как скромность доходов поощряет присущие федерализму гражданские добродетели, поскольку вынуждает элиты, возглавляющие составные части государства, договариваться друг с другом, избыток имеющихся в распоряжении государства денег, особенно легких, то есть просто выкапываемых из-под земли, делает более эффективным неконкурентное распределение сырьевой ренты. В итоге выстраивается вертикальная конструкция, в рамках которой, «радикально уменьшая сферу региональной автономии, федеральный центр не просто централизует федеративную систему, но и фактически ставит вопрос о ее реальности»[74].