Отечественная история IX—XIX вв. - Александр Федулин

В первое «Полное собрание законов», состоящее из 45 томов (40 томов законов и 5 томов указателей), вошло около 31 тыс. законодательных актов, расположенных в хронологическом порядке и охватывающих период с 1649 г. до 3 декабря 1825 г. Предпринятое одновременно второе издание в дальнейшем печаталось погодно и завершилось лишь в 1883 г. публикацией 55-го тома, доводящего публикацию правовых актов до конца правления Александра II. Для практических нужд аппарата чиновничества был предложен 15-томный «Свод законов Российской империи» (1832), который ограничивался действующими законами, структурированными по тематическим разделам. Непосредственно к вопросам управления относились первый том, в который вошли законы о высших и центральных учреждениях, второй – о местных, третий – о службе чиновников, четырнадцатый – о полиции, цензуре, ссылке и т.п. Ввиду роста бюрократического аппарата дважды – в 1842 г. и в 1857 г. – предпринималось переиздание Свода.

Несмотря на все предпринятые усилия, введение с 1 января 1835 г. в действие Свода законов не привело к торжеству законности. Характерный пример реакции чиновничества на нововведения в сфере судопроизводства представляет случай, произошедший с могилевским губернатором. Когда кто-то из подчиненных возразил, что поступившее от него приказание не может быть исполнено как противоречащее конкретной статье законодательства, он выхватил из рук правителя канцелярии том Свода законов, сел на него и, ткнув себе пальцем в грудь, провозгласил собравшимся: «Вот вам закон!»

Сходный правовой нигилизм характеризовал не только взгляды провинциальных чиновников, но и представителей высшей власти. «Законы пишутся для подчиненных, а не для начальства!» – заявил А.Х. Бенкердорф донимавшему его жалобами на «незаконные» придирки цензоров А.А. Дельвигу.

Чиновничество. Бюрократизация противоречила аристократическому принципу организации власти. Служебная ротация приводила к девальвации дворянского звания. Стремлением совместить оба принципа был проникнут закон от 11 июня 1845 г., направленный на ограничение доступа в потомственное и даже личное дворянство по службе посредством увеличения класса их присвоения по Табели о рангах. Личное дворянство предоставлялось теперь гражданским служащим с IX класса, потомственное – с V (для воинских чинов – с VI). На чиновников пяти низших рангов распространялся статус почетных граждан.

Ограничения коснулись и другого пути присвоения дворянского звания – через представление к ордену. В александровское правление награждение любым из орденов, независимо от его степени, подразумевало возведение в потомственное дворянство. Николаевские законы вообще запрещали «испрашивать» ордена для купцов и «лиц сельского состояния». Если же купец все же награждался орденом, то с 1826 г. он удостаивался только личного дворянства, а с 1832 г. – звания потомственного почетного гражданина. В соответствии с новой табелью орденского старшинства и чинопроизводства личное дворянство предоставляли (по порядку возрастания) ордена – Анны 4-й степени (с 1845 г.), Станислава 3-й (с 1855 г.), Анны 3-й (с 1845 г.), Станислава 2-й (с 1855 г.), Анны 2-й (с 1845 г.), а потомственное – Владимира 4-й, Владимира 3-й, Станислава 1-й, Анны – 1-й, Владимира – 2-й, Белого орла, Александра Невского, Владимира 1-й, Святой Екатерины и Андрея Первозванного. Кроме того, в потомственное дворянство возводили находившиеся вне этой системы все степени наград ордена Георгия Победоносца. Для поощрения служебного рвения представителей низших рангов бюрократии, не имевших соответствующей пролонгации для продвижения по чиновничьей иерархии, в 1827—1828 гг. учреждается «знак беспорочной службы», которым награждались лица, чей служебный стаж превышал 15-летний срок.

Введение в 1832 г. процедуры присвоения чиновникам низших рангов звания «почетного гражданина» отражало специфику понимания природы гражданства в николаевской России. В отличие от западноевропейского права, связывающего с этой категорией главным образом частную сферу, в Российской империи она относилась к бюрократической системе. Гражданин в России оказывался не более чем чиновником одного из пяти низших рангов. Гражданство в специфическом российском управленческом контексте рассматривалось как низшая по отношению к дворянству ступенька служебной лестницы.

Носителями николаевского бюрократизма выступала немецкая часть российского чиновничества. Реанимировалось направление пруссификации государственной системы. Сам Николай I, увлеченный всеобъемлющей регламентацией, несмотря на апелляцию к русской национальной традиции, зачастую характеризовался современниками в качестве идейного немца.

Николаевскую генерацию чиновников-технократов олицетворял собой министр финансов Е.Ф. Канкрин. Его рассуждения о путях борьбы с дефицитом бюджета находились в явном противоречии с традицией российского финансового ведомства. «В государстве, – писал он, – как и в частном быту, необходимо помнить, что разориться можно не столько от капитальных расходов, как от ежедневных мелочных издержек. Первые делаются не вдруг, по зрелому размышлению, а на последние не обращают внимания, между тем как копейки растут в рубли». В соответствии с этим пониманием министр финансов, работая по 15 часов в сутки, затрачивал основные усилия по отражению покушений на государственные финансовые запасы, доказывая, что то или иное дело требует значительно меньших затрат, чем испрашивается.

Институты государственной власти. Одним из главных препятствий рационализации государственного управления являлось традиционное для России отсутствие четкой системы разграничения функций и сфер деятельности между различными институтами власти. Унификаторская политика Николая I принципиально не изменила сложившегося положения. Напротив, появление новых бюрократических учреждений лишь усугубило управленческий хаос. Так, управление в финансовой сфере осуществлялось помимо Министерства финансов Министерством внутренних дел, Государственным казначейством, Министерством государственных имуществ, ведомством вдовствующей императрицы Марии Федоровны. Отсутствовало четкое разграничение полицейских функций между Министерством внутренних дел и III Отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии. При этом часть сыскной деятельности, связанной с перлюстрацией корреспонденции, была возложена на Главное управление почт.

Несмотря на учреждение в 1837 г. Министерства государственных имуществ, не было упразднено и аналогичное по своему предназначению V Отделение Императорской канцелярии. Обеим структурам вменялись задачи разработки реформ в отношении государственных крестьян. Отделение Императорской канцелярии в структурной ведомственной иерархии стояло над министерством. На практике чиновники обоих органов то дублировали друг друга, то снимали с себя ответственность и переадресовывали решение важных управленческих задач. Граф П.Д. Киселев, будучи начальником Пятого отделения, должен был контролировать самого себя как министра государственных имуществ. Еще большие сложности вносило в управление учреждение ряда специальных «крестьянских комитетов» (в 1828, 1829, 1835, 1839, 1842, 1846, 1847 гг.). Их прерогативы не ограничивались лишь вопросами о частновладельческих крестьянах, распространяясь и на сферу, входившую, казалось бы, в компетенцию Пятого отделения. В результате крестьянская реформа, на которую были затрачены значительные финансовые средства, к исходу правления Николая I так и не состоялась. Вероятно, причины ее пробуксовки заключались не только в политических обстоятельствах (таких, как холерные бунты или европейские революции) и сопротивлении дворянства, но и в дисфункции структурно разбухшего бюрократического аппарата.