Россия и ее империя. 1450–1801 - Нэнси Шилдс Коллманн

в канцелярии лиц податных состояний. Такое случалось повсеместно, и государству, по словам Писарьковой, приходилось закрывать на это глаза. Писарькова сухо отмечает, что если в XVII веке было трудно найти неграмотного среди приказных (исключением были воеводы), то в XVIII веке это явление стало нередким.

По мнению Джона Ледонна, главным бенефициаром реформ стало дворянство, что свидетельствовало о его торжестве как «правящего класса». Местное дворянство избирало из своего числа множество представителей в новые органы власти: десять членов Верхнего земского суда, двух членов Совестного суда, двух членов уездного суда, двух капитан-исправников, двух членов Нижнего земского суда. Высшие должности, занимавшиеся по назначению, также замещались дворянами, а после дарования Жалованной грамоты дворянству (1785) это сословие получило дополнительные должности там, где его численность уже была достаточно велика. В губерниях и уездах отныне избирались предводители дворянства, причем губернский предводитель назначался императором и отчитывался непосредственно перед ним. На местах дворяне следили за ведением родословных книг и решали общественные вопросы локального значения.

Привлечение выборных представителей на местах отражало представление Екатерины о необходимости более активного участия населения в делах управления. Качество бюрократического персонала возросло ровной в той степени, в какой дворяне имели образование и опыт, нужные для этих целей. Как мы видели, на местах преобладали отставные военные, и даже на более высоких должностях их насчитывалось 80 %. Но в XVIII веке образовательный уровень дворянства повысился по сравнению с предыдущим столетием, на административные должности приходило все больше талантливых и опытных людей, подтверждением чему служили усилия губернаторов по внедрению реформы местного управления.

Екатерина II сознавала необходимость в профессионалах; надеясь повысить социальную мобильность, она закрыла дворянские (юнкерские школы) для знати в Сенате и коллегиях из-за недостаточной посещаемости и инициировала создание разнообразных возможностей для недворян (училища при Академии наук и Академии художеств, Казанское главное народное училище, возможность обучаться в Московском университете на казенный счет). Кроме того, после отмены обязательной службы для дворян в 1762 году больше дворян стали выезжать за границу для получения образования, в том числе такого, которое готовило к гражданской службе. Однако движение в сторону большего профессионализма было медленным. Элис Виртшафтер утверждает, что с конца XVIII века начал складываться класс гражданских служащих, имевших дворянское происхождение, но ассоциировавших себя с государством и монархией. При этом она делает оговорку о том, что знатные семейства, представители которых в основном занимали высшие гражданские и военные должности, если рассматривать их как группу, считали себя скорее сельскими землевладельцами привилегированного сословия, нежели гражданскими служащими, независимо от их образования.

РЕФОРМЫ ПАВЛА I

Екатерининские реформы привели к более дробному делению обширной империи и, кроме того, были направлены на создание более рациональной и единообразной структуры управления. Не все проблемы удалось решить. Губернаторы и члены губернского правления, выходцы из дворян, сохранили немалые полномочия по надзору в финансовой и юридической сферах, а также в том, что касалось поддержания порядка; они утверждали государственные заказы и назначения на местные должности, рассматривали решения судов. По-прежнему процветала коррупция – еще и потому, что в конце столетия государство начало выпуск ничем не обеспеченных бумажных ассигнаций, и инфляция ударила по жалованью служащих (см. главу 15). Контроль над персоналом был слабым.

Придя к власти (1796), Павел I унаследовал огромный государственный долг и программу реформ в децентрализаторском духе, которую решительно не одобрял. По его мнению, Екатерина II отдала слишком много власти местным органам и дворянству, раздув государственный аппарат, ставший дорогостоящим и неэффективным. Павел предпринял собственные реформы, основанные на упорядочении и централизации. Принимая меры, отчасти уже намеченные до него, он восстановил некоторые коллегии, прежде всего «экономические» (Коммерц-коллегию, Камер-коллегию и другие), упразднил наместничества за ненадобностью и по той причине, что они выглядели недешевой подачкой знати, сократил число губерний с 50 до 41 (плюс Область Войска Донского): в Сибири стало меньше на одну губернию, в Причерноморье – на три, на Украине – на две, на севере – на одну. Кроме того, подверглись упразднению 143 уезда, в результате чего их осталось 429 (многие были восстановлены при Александре I).

Отвергая заложенный в реформы принцип выборности, Павел упростил систему государственной власти, сосредоточив ее в руках назначаемых сверху чиновников. Из местных полицейских учреждений, включая расправы, были удалены крестьяне и коренные жители (однако при Александре I участие последних восстановили, исходя из реалистичного предположения о трудности создания стройной, единообразной системы в масштабе империи). Стремясь подорвать привилегированное положение дворянства, которое принесли тому екатерининские реформы, Павел заменил сословные суды всесословными, закрыл совестные суды и Приказы общественного призрения – место последних заняли медицинские учреждения – и упорядочил систему финансовых органов. Побуждая дворян проявлять больше профессионализма на службе, Павел ликвидировал губернские дворянские собрания и ограничил участие дворян в финансовых, юридических и полицейских учреждениях; оставшиеся отныне назначались, а не избирались. В городах не стало выборных представителей от местных общин, магистраты и городские советы были заменены ратгаузами, где сидели назначенные сверху чиновники, решавшие финансовые и юридические вопросы.

Но делались и шаги в другом направлении. Павел стал восстанавливать роль национальных традиций и местных элит, к которым относился с уважением, особенно на западных окраинах. Одиннадцать губерний в украинских, белорусских и прибалтийских землях (а затем и Область Войска Донского) получили особые права и привилегии: там вновь появились местные суды, в административной сфере стали применяться местные законы и языки. Если говорить о центральных учреждениях, то, чтобы разобрать накопившиеся дела, число сенаторов было увеличено с 46 до 90, а персонал Сената – с 272 до 782 человек. В целом Павел намеревался сделать чиновничество более профессиональным и менее сословным по характеру, а также усилить власть государства над дворянством и центра над провинциями.

Чтобы внедрить эти изменения, Павел заложил основы для создания корпуса профессиональных государственных служащих. Он пообещал поднять пенсии гражданским служащим и офицерам за счет удвоения сборов с канцелярских услуг: это стало самой быстрорастущей статьей государственных доходов в 1790-е годы. Были введены обязательное обучение служащих и требования относительно грамотности, созданы специальные школы для дворян. Указ 1798 года отменил законы 1744–1745 и 1771 годов о запрете приема на службу плательщиков подушной подати (грамотных государственных и монастырских крестьян, мещан) и освободил служащих от этой подати. Царствование Павла продолжалось слишком недолго, чтобы принятые меры дали немедленные результаты, но эти же тенденции преобладали при его преемниках. В первые годы царствования Александра I число университетов в империи увеличилось до пяти (Московский, Виленский, Казанский, Дерптский, Харьковский), при этом имелась в виду подготовка государственных служащих, следующее поколение которых отличалось намного более высоким уровнем образованности и профессионализма. Но не