Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Huther, Jeff, and Anwar Shah. 2000. «Anti-Corruption Policies and Programs: A Framework for Evaluation.» Policy Review Working Paper 2501, World Bank, Washington, DC (December).

Johnson, Simon, Daniel Kaufmann, and Pablo Zoido-Lobaton. 1998. «Regulatory Discretion and the Unofficial Economy.» American Economic Review 88 (2): 387–392.

Kidd, Maureen, and William Crandall. 2006. «Revenue Authorities: Issues and Problems in Evaluating Their Success.» International Monetary Fund, Washington, DC.

Martinez-Vazquez, Jorge, F. Javier Arze, and Jameson Boex. 2004. «Corruption, Fiscal Policy, and Fiscal Management.» Working paper prepared for the Fiscal Reform in Support of Trade Liberalization Project, Development Alternatives, Inc. (October).

Schneider, Friedrich, and Dominik Enste. 2000. «Shadow Economies around the World: Size, Causes, and Consequences.» IMF Working Paper WP/00/26, International Monetary Fund, Washington, DC (February).

Tanzi, Vito, and Hamid Davoodi. 2000. «Corruption, Growth, and Public Finances.» IMF Working Paper WP/00/182, International Monetary Fund, Washington, DC (November).

Борьба с коррупцией превратилась в одну из ключевых задач, стоящих перед налоговыми органами в большинстве стран мира, прежде всего потому, что коррупция существенно снижает общую собираемость налогов. Фьельдстад в своей недавней работе (Fjeldstad, 2005b) отмечает, что в результате коррупции и уклонения от уплаты налогов государственная казна порой недосчитывается половины причитающихся налоговых платежей. Соответственно сокращаются возможности по финансированию общественных услуг{208}. Кроме того, коррупция и уклонение от уплаты налогов приводят к снижению уровня законопослушности, деморализуют честных налогоплательщиков и порождают атмосферу цинизма и лицемерия в обществе. Наконец, коррупция заставляет налоговиков сопротивляться реформированию налоговых структур, что в конечном итоге снижает доверие общества к институтам государства и подрывает легитимность власти.

Теоретически коррупция возникает, когда посредники (налоговики) обладают монопольной властью над клиентами (налогоплательщиками), пользуются дискреционными полномочиями по контролю оказания услуг (например, исчисления налогов) и работают в условиях слабой подотчетности и прозрачности (Klitgaard, 1998). В этом случае у налоговиков появляются побудительные мотивы и возможности для вовлечения в коррупционные действия. Ожидаемые выгоды от коррупции тем значительнее, чем шире монопольная власть и дискреционные полномочия налоговиков. В свою очередь, чем ниже прозрачность и подотчетность, тем меньше потенциальные потери коррупционеров (Fjeldstad, 2005b). Таким образом, реформы налоговой сферы должны быть направлены на устранение либо побудительных мотивов, либо возможностей для коррупции. В частности, необходимо сокращать ожидаемые выгоды при одновременном повышении вероятности разоблачения и ужесточении санкций (Rose-Ackerman, 1999). Если потенциальные выгоды от коррупции перевешивают возможные потери, то чиновник склонен поддаться соблазну, и наоборот.

Данная глава преследует две цели. Во-первых, чтобы оценить относительную значимость предлагаемых преобразований налоговой системы, в ней анализируется опыт недавно реформированной Национальной налоговой службы Боливии, которая осуществила успешную реализацию антикоррупционной стратегии в сфере возмещения налога на добавленную стоимость при экспорте. Как правило, возмещение НДС – это длительная, зачастую весьма сложная процедура осуществления налоговых зачетов, в которой участвуют различные субъекты – налогоплательщики, экспортеры, национальные производители, налоговики и центральные органы власти. В одном из недавних исследований (Harrison and Krelove, 2005) говорится о том, что процесс возмещения НДС является одним из уязвимых мест налоговой системы, поскольку при возврате этого налога возникают серьезные трудности, в том числе связанные с мошенничеством и коррупцией, а также с нежеланием правительств, испытывающих финансовые трудности, возмещать НДС. В данной главе на конкретном примере продемонстрировано, как коррумпированные налоговики могут обеспечить незаконный возврат НДС коррумпированным экспортерам за взятку. Также в главе показано, как реформа налоговых органов в Боливии (прежде всего укрепление контроля) помогла снизить уровень коррупции в Национальной налоговой службе и прекратить утечку государственных средств.

Кроме того, на реальном примере иллюстрируется практичность процессно-ориентированного подхода к выявлению коррупционных рисков в конкретных областях деятельности, а также анализируются коррективные меры, способные ограничить коррупционную уязвимость. Такой подход органично сочетается с системой налогообложения в целом и возмещения НДС в частности и может служить основой эффективной антикоррупционной стратегии.

В начале главы рассматриваются разнообразные формы коррупции в налоговой сфере и факторы, влияющие на действия субъектов и патримониальных структур, которые участвуют в коррупции{209}. Далее приводится характеристика политических условий, в которых функционируют налоговые органы, описываются ключевые процедуры современной налоговой системы, анализируются ее уязвимые места, признаки коррупции и возможные меры по снижению коррупционных рисков. Затем вкратце рассматриваются фундаментальные предпосылки реформирования налоговой системы с акцентом на политических, экономических и других институциональных факторах, влияющих на борьбу с коррупцией в государственном секторе в целом. Наконец, в рамках ситуационного исследования авторы анализируют институциональные преобразования в боливийской налоговой службе и делают общие выводы.