Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Как и в других странах, Федеральная таможенная служба России является одним из крупнейших государственных ведомств. Ее персонал, насчитывающий свыше 60 000 сотрудников, работает в 11 часовых поясах. Организационная структура ФТС включает в себя центральный аппарат, находящийся в Москве; семь региональных таможенных управлений; 141 таможню, через которые проходят грузы и транспорт; 670 таможенных постов, из которых 416 расположены на границе, а 216 – внутри страны. Оставшиеся 38 постов выполняют специальные функции (например, связанные с экспортом энергоносителей) или находятся на служебной территории крупных импортеров, таких как IKEA в Московской области. В деловых кругах российская таможенная служба неизменно воспринималась как один из основных барьеров на пути международной торговли. Длительные сроки поставки по сравнению с другими странами традиционно объяснялись тем, что подавляющее большинство товаров и сопроводительных документов проверялись таможенниками в индивидуальном порядке. Малейшая неточность или орфографическая ошибка могла привести к приостановке процедуры. По этой причине около 10–15 % всех поставок приходили с опозданием в две недели. По оценкам, задержки и дополнительные затраты увеличивали общую стоимость импортных товаров на 12 %. Многие компании, стремясь сократить риски задержек, принимали в штат специального сотрудника, занимавшегося таможенным оформлением (OECD, 2005, p. 63).

Как показывает этот краткий обзор, ФТС работает в условиях, изобилующих возможностями для коррупции. В 2006 г. в индексе восприятия коррупции Transparency International Россия оказалась почти на самом дне рейтинга, заняв 121-е место среди 163 государств. Мздоимство таможенников коммерсанты считают одной из ключевых проблем, мешающих их бизнесу (OECD, 2005, p. 72).

В декабре 2000 г. российское правительство запустило Федеральную целевую программу развития таможенной службы на 2001–2003 гг. По общему мнению, необходимо было не только кардинально изменить направленность работы таможенных органов (вместо защиты национальной экономики от эксплуатации иностранцами приоритетом должно было стать развитие международной торговли и частного сектора), но и повысить уровень честности и профессионализма сотрудников, а также минимизировать возможности получения незаконных выгод как таможенниками, так и трейдерами.

Целевая программа заложила стратегический фундамент для модернизации на основе упрощения таможенных процедур, повышения прозрачности и предсказуемости действий таможни, а также развития партнерских отношений между таможенной службой и бизнес-сообществом, в том числе за счет создания эффективных механизмов разрешения споров. В конечном итоге Федеральная целевая программа послужила базой для реализации Всемирным банком проекта технической поддержки, который был ориентирован на совершенствование деятельности ФТС в двух направлениях. Во-первых, предполагалось внедрить в практику таможенных органов современные процедуры обработки международных торговых потоков. Это способствовало бы дальнейшей интеграции страны в мировое торговое сообщество, улучшению инвестиционного климата и получению выгод от иностранных и отечественных инвестиций в экономику. Во-вторых, требовалось повысить дисциплину соблюдения налогоплательщиками таможенного кодекса и обеспечить единообразие его применения. Эти действия были направлены на поддержку макроэкономической стабильности, повышение прозрачности, гарантию своевременного поступления собранных средств в федеральный бюджет, а также обеспечение предсказуемости работы таможни. Проект был одобрен в марте 2003 г., а его реализация должна завершиться в июне 2009 г.

Борьба за чистоту профессиональных рядов стала одним из ключевых элементов Федеральной целевой программы и проекта Всемирного банка. При разработке антикоррупционной стратегии учитывались международная практика, в частности обновленная Арушская декларация. Россия согласилась с положениями проектной документации Всемирного банка, которые непосредственно предусматривали разработку комплексной стратегии по укреплению профессиональной честности в тогдашнем Государственном таможенном комитете. Эта стратегия была нацелена на устранение мотивов и возможностей для коррупции в таможенных органах и включала в себя следующие основные направления.

С первого января 2004 г. вступил в действие новый Таможенный кодекс, обеспечивший правовую базу для преобразований в рамках проекта. Таможенное законодательство стало более простым и ясным; оно было приведено в соответствие с требованиями Всемирной торговой организации, вступление в которую было намечено на 2006 г. Кроме того, новый кодекс включил в себя принципы обновленной Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур. Все подзаконные акты были пересмотрены с тем, чтобы исключить возможность двусмысленных толкований и уменьшить дискреционные полномочия. В новом кодексе также были четко определены виды документов, необходимых для растаможивания, с целью борьбы с произволом и необоснованным запрашиванием тех или иных документов.

Внедрение таможенного контроля на основе риска было призвано существенно сократить возможности для взяточничества за счет ограничения практики всеобъемлющих физических досмотров, укоренившейся в ФТС. Ведомство стало придерживаться избирательного подхода к проведению досмотров и пропуску грузов. Повышение прозрачности и доступности информации позволило ускорить процесс растаможивания и укрепить доверие к таможенным органам. Кроме того, ФТС усовершенствовала структуру своего веб-сайта, повысив его популярность у отечественных и зарубежных пользователей как основного источника информации о законах, инструкциях, судебных и административных решениях, касающихся деятельности таможни.

Для борьбы с произволом требовались следующие меры: совершенствование механизмов информационного обмена и перекрестного контроля; автоматизированное выполнение чувствительных операций, таких как транзит дорогостоящих грузов; единообразие применения таможенных процедур; выборочный контроль и выявление фактов неправильной классификации и занижения стоимости товаров. На протяжении последних лет в таможенных органах активно внедрялись информационные технологии. В настоящее время прилагаются усилия по объединению взаимозависимых процессов в единое целое, чтобы важнейшие сведения при необходимости могли получать пограничные таможенные посты, внутренние склады временного хранения и банковские структуры. Для этого ФТС необходима комплексная телекоммуникационная инфраструктура, а также более совершенная единая автоматизированная информационная система.

Этот аспект предусматривал реализацию мероприятий по совершенствованию кадровой политики, организационной структуры и системы управления. В качестве вспомогательного инструмента был разработан новый кодекс профессиональной этики, которым обязаны руководствоваться все сотрудники. Каждый таможенник проходит специальный курс обучения, направленный на разъяснение роли и значимости кодекса для повышения профессиональной честности. На начальном этапе реализации проекта была пересмотрена существующая организационная структура ведомства. В дальнейшем с учетом модернизации таможенных процессов ФТС осуществила необходимые изменения на всех уровнях, включая реорганизацию подразделений по функциональному принципу. В рамках проекта таможенной службе оказывается содействие в совершенствовании систем управления с целью укрепления подотчетности и профессиональной честности.