"Спящий институт". Федерализм в современной России и в мире - Андрей Захаров

Впрочем, иногда политика, которую пытаются проводить региональные власти, не оставляет федеральному центру выбора, побуждая его к решительному вмешательству в дела субъекта федерации. Это, как правило, касается попыток построить исламское государство в одном отдельно взятом штате. Так, получив в 1999 году большинство на выборах в Тренгану, исламисты предписали всем женщинам, проживающим в штате, обязательное ношение паранджи. Как и следовало ожидать, на территории, 30 % населения которой составляют китайцы, эта инициатива не встретила всеобщего одобрения, а последовавшие за ней массовые выступления возмущенных китайских граждан заставили Куала-Лумпур вмешаться. Аналогичные последствия повлекло за собой и выдвинутое в начале 2000-х годов предложение исламистского правительства штата Келантан запретить женщинам работать на производстве. Если малайки отнеслись к нему более или менее спокойно, то китаянки вполне объяснимым образом возмутились, не понимая, почему им навязывают мусульманские привычки, – и в итоге кабинет отступил, значительно смягчив и ограничив введенный порядок. Точно так же местные власти потерпели поражение и в 1993 году, когда ими был инициирован закон о введении на территории этого же штата мусульманской практики отсечения кистей рук виновным в воровстве и побивания камнями уличенных в супружеской измене. Центральное правительство отреагировало мгновенно, принудительно вернув Келантан в общефедеральное правовое поле.

Малайзия, как и Россия, является сырьевой федерацией: страна занимает 27-е место в мире по запасам нефти, добыча которой с 1970 по 1985 год выросла в двадцать четыре раза – с 0,9 до 21,4 млн тонн[106]. Разумеется, освоение природных ресурсов имеет здесь выраженную федералистскую составляющую. Точнее говоря, малазийские политики, подобно их российским коллегам, предпочитают извлекать нефтяную ренту, опираясь на «вертикальные» схемы. В соответствии с законом «О нефти» федеральное правительство забирает себе львиную долю доходов от реализации углеводородов. За штатами, на территории которых осваиваются месторождения, закреплено право на компенсационный сбор в размере пяти процентов, но реально он применяется только в отношении лояльных партнеров. Когда в 1999 году исламистам из ИПМ удалось по итогам выборов сформировать правительство в нефтедобывающем штате Тренгану, причитающиеся региону отчисления внезапно были упразднены столичной властью, причем федеральные чиновники не позволили новому кабинету компенсировать потери за счет введения каких-то новых региональных налогов. Соответственно, после возвращения ОМНО к власти в этом штате, состоявшегося в 2003 году, там не только отменили деятельность шариатских судов, но и незамедлительно увеличили долю штата в отчислениях от нефтедобычи. Аналогичным образом штату Сабах в 1992 году «из экологических соображений» запретили вывоз необработанной древесины, существенно пополнявший его казну; не удивительно, что это произошло вскоре после того, как возглавлявшая его правительство местная Объединенная партия Сабаха поссорилась с «Национальным фронтом».

Вместе с тем до полного удушения оппозиции дело никогда не доходит: федерализм по минимуму гарантирует, что правительства штатов, даже находящиеся в напряженных отношениях с центральной властью, будут получать гранты в объемах, достаточных для их функционирования. Кроме того, Куала-Лумпур с большой осторожностью и тщательностью подходит к вопросу о том, в каких районах страны оппозиционное правление допустимо, а где ему следует препятствовать всеми силами. Как правило, противникам режима доверяют те территории, на которых, во-первых, преобладают этнические малайцы («титульный народ»), во-вторых, сильны исламистские настроения, в-третьих, нет сепаратистских движений и группировок. Считается, что оппозиционное правление при соблюдении указанных условий не несет в себе особого риска. Заключаемые при этом сделки центральных и региональных элит часто оказываются взаимовыгодными. На выборах 1986 года уже упоминавшаяся Объединенная партия Сабаха, будучи в оппозиции, получила две трети мест в местной легислатуре, но потом, рассчитывая, вероятно, обезопасить свою победу, попросилась в «Национальный фронт». Ее, разумеется, приняли, причем довольны были все: правящий режим «заполучил посредством кооптации то, что потерял в ходе выборов: общефедеральный контроль над Сабахом. Но внутри штата ОПС осталась безраздельной хозяйкой»[107].

Более того, применение федералистской кальки помогает федеральному центру использовать авторитет оппозиции в своих интересах, укрепляя легитимность режима и одновременно перекладывая на своих недругов ощутимую часть ответственности за положение дел[108]. Именно этими соображениями объясняется тот удивительный для российского наблюдателя факт, что, несмотря на сохраняющуюся в стране политическую монополию, ИПМ, например, возглавляла правительство штата Келантан в 1959–1978 годах и вновь с 1991 года. В штате Тренгану та же партия располагала парламентским большинством в 1959–1961 и 1999–2004 годах, вернув его себе в 2008-м. При этом в островной части страны, в штатах Сабах и Саравак, где процент малайского и исламского населения значительно ниже, чем на полуострове, а сепаратистские настроения время от времени напоминают о себе, оппозиционным силам приходится работать в гораздо более узких рамках, а диалог властей с ними проходит жестче.

Представляется, что хроническое воспроизведение в России тенденций и закономерностей, отличающих политическое развитие постколониальных стран, незаслуженно игнорируется нашей гуманитарной наукой. Между тем сопоставление нынешнего унылого состояния российского федерализма с его азиатскими (и африканскими) моделями можно признать вполне плодотворным. И дело даже не в наличных параллелях, постоянно травмирующих патриотично настроенного ученого, а в эвристическом потенциале подобного сопоставления относительно будущего. Стремительно превращаясь в политическую периферию мира, путинская Россия все более зримо воспроизводит обыкновения постколониальных и иных развивающихся стран, причем в ближайшие годы эта тенденция будет лишь углубляться. По этой причине опыт Малазийской федерации стоит знать и изучать.

Один из важнейших уроков, который предлагает нам Малайзия, состоит в том, что федеративное устройство страны позволяет авторитарному режиму воспринимать оппозицию с меньшим ужасом. Доверяя оппозиционным силам управление отдельными сегментами национальной территории, без энтузиазма относящаяся к демократии власть решает сразу две задачи. С одной стороны, она встраивает оппозицию в систему, тем самым приобщая ее к «правилам игры»; с другой стороны, она делает репрессивный режим более легитимным, привлекая к управлению страной и политическое меньшинство, силы которого надо куда-то приложить. К сожалению, в данном отношении Россия отстала от Малайзии так же далеко, как и в производстве компьютерных чипов.

В начале 1960-х годов, когда в Африке бурными темпами шли процессы деколонизации, федерализм пользовался заметной популярностью в местном политическом и научном сообществе. Радужные картины будущего, которое, по мнению многих, ожидало освобождающийся континент, нередко вставлялись в федеративную рамку[109]. Спектр обсуждавшихся проектов был широким, включая как партикулярные модели, рассчитанные на одно новое государство, так и планы континентального масштаба, предполагавшие учреждение всеафриканской федерации свободных народов. «Африканская раса… будучи объединена в федерацию, станет не новым мировым блоком, выставляющим напоказ свою силу и богатство, а великой державой, чье величие окажется нерушимо», – провозглашал в 1961 году один из виднейших пропагандистов панафриканского союза, президент независимой Ганы Кваме Нкрума[110]. Первые десятилетия новой жизни были отмечены многочисленными – и в основном провальными – экспериментами с федеративной опцией, часть из которых сегодня вообще забыта. От такого объединения, как распавшаяся в 1963 году Федерация Родезии и Ньясаленда, вовсе не осталось следа на карте; в Камеруне просуществовавшая десять лет федерация была в 1972 году упразднена местными элитами; а в Эфиопии пренебрежение федералистским инструментарием закончилось в 1993 году отделением Эритреи. Из-за кровопролитной гражданской войны 1967–1970 годов, погубившей почти два миллиона человек, едва не развалилась федеративная государственность в Нигерии. Бескровно был упразднен конфедеративный союз Сенегала и Гамбии, основанный в 1981 году и продержавшийся всего семь лет. И это далеко не полный список.