Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

центре русской интеллектуальной жизни с 20-х годов вплоть до конца освободительных 60-х. Мемуарист отзывается о Владимире Федоровиче как об «одном из самых образованных и гуманных людей этого периода». Так что очевидно, что, общаясь с князем и его кругом, Ланской был вполне в курсе популярных критических настроений [Семенов-Тян-Шанский 1911–1916,1:5].

Хотя львиную долю сил Ланской посвятил борьбе за освобождение крепостных, его взгляды на смежные с этим проблемы административной и полицейской губернских реформ еще более проясняют его понимание самодержавия, государственных институтов и министерской власти. Стивен Фредерик Старр изображал Ланского сторонником децентрализации или, скорее, «деконцентрации» власти правительства в губернских делах. Старр указывает и оппонентов подобного подхода – «бюрократических централизаторов», ратовавших за «далеко простирающийся административный контроль и высокую концентрацию власти во всех критически важных сферах», отмечая также разногласия Ланского с М. Н. Муравьевым (министром государственных имуществ)[170], представившим план восстановления временных генерал-губернаторств по всей империи. При этом и Старр, и другие исследователи видят в Ланском горячего апологета распространения полномочий МВД в губерниях как на все прочие центральные министерства, так и в целом на все губернское общество [Starr 1972:120–122,137,144–145]. Он выступал за усиление фигуры гражданского губернатора, являвшегося оплотом губернской власти МВД (а с ним и государства). Как мы отмечали ранее, в 1845 году при посредстве губернаторов и вице-губернаторов МВД уже добилось существенной власти над уездными правлениями [Корф 1910,1: 292–296]. Так что к концу 50-х остальные министерства – в особенности Финансов, Государственных имуществ и Юстиции – всерьез опасались дальнейшего укрепления власти губернаторов (а следовательно, и МВД) над министерскими служащими на местах [Starr 1972: 122, 135, 137, 144]. Если Ланской был сторонником децентрализации и при этом поддерживал власть гражданских губернаторов и, конечно, МВД, стоит поинтересоваться, что же означала для него эта «децентрализация» и в чем именно его позиция расходилась с «бюрократической централизацией». Разъяснения по этим пунктам мы обнаруживаем в обстоятельной записке Ланского на имя Александра II от 1 августа 1858 года[171].

В представленном Муравьевым плане отразилась озабоченность некоторых высокопоставленных чиновников созданием необходимых условий для освобождения крестьян, а именно эффективных средств поддержания общественного порядка. Соответственно, план был явно направлен против гражданских губернаторов и регулярных губернских правлений (считавшихся несостоятельными в роли блюстителей порядка), а также против какого-либо расширения уездных полномочий МВД. Из членов Главного комитета высказались против лишь сам Ланской и брат царя великий князь Константин Николаевич, но реформаторы внутри МВД воспротивились данному плану куда яростнее[172].

Ланской и партия реформаторов защищали государство при посредстве регулярных и официальных министерских институций самодержавия в противовес ситуативно образованным анклавам личной власти вне рамок регулярной институциональной системы. Министр утверждал, что законная власть на местах должна быть в руках губернаторов, и, признавая, что в гражданских и полицейских уездных учреждениях встречались люди и некомпетентные, и нечистые на руку, подчеркивал, что временная единоличная власть генерал-губернаторов эту ситуацию исправить никак не поможет. По мнению Ланского, введение поста генерал-губернатора выльется в новые споры о юрисдикциях с размытием полномочий и ростом делопроизводства.

Кроме того, Ланской чувствовал, что повсеместное учреждение генерал-губернаторств станет и политической ошибкой самодержавия. Он подчеркивал, что начало освободительного дела «по непосредственному указанию» царя «получило возвышенное, даже… святое значение для народа», и наилучшей гарантией успешного и методичного достижения поставленной цели станет готовность правительства продвигаться к ней, «держась законного способа действий». Создание же военных генерал-губернаторств являлось мерой чрезвычайной, подразумевающей, что правительство «ставит себя в оборонительное положение противу всего государства». Ланской не сомневался, что подобные действия будут приняты в качестве угрозы, знаменующей, что «преобразование… предполагается решить не беспристрастно, и что поэтому предвидится надобность в насильственном подчинении правительственным распоряжениям».

Министр указывал, что на упразднение генерал-губернаторств в обществе отреагировали с радостью, видя в том «стремление к утверждению законности», а потому нынешнее их восстановление будет противно «давно существующему направлению ограничить в губерниях произвол личной власти». Привычные процедуры и в целом «иерархический порядок управления» будут нарушены, если, вместо укрепления постоянных гражданских властей, будут учреждены личные сатрапии под предводительством временных генерал-губернаторов[173].

Слова, сказанные Александром Ланскому по ознакомлении с запиской, многое говорят о его отношении к государственным институтам и позволяют лучше понять некоторые его решения 60-х – 70-х годов: «…я прочел все с большим вниманием и должен вам откровенно сказать, что записка эта сделала на меня весьма грустное впечатление. Она, верно, составлена не вами, а кем-нибудь из директоров департаментов или канцелярии, которым предполагаемое новое учреждение крепко не нравится, ибо должно ослабить их власть и то значение, которым они привыкли пользоваться и часто употреблять во зло»[174]. Царь подчеркнул, что Россия накануне освобождения пребывает «не в нормальном положении», в силу коего известные «экстренные меры» безопасности представляются абсолютно необходимыми. Возразил Александр и на замечание Ланского о том, что генерал-губернаторы представляли некий «незаконный способ действия», подчеркивая, что, раз те были «облечены [самим царем] особым полномочием… [и имели] положительно определенный круг действий… [то] обыкновенный административный порядок этим не изменится [и] столкновений и пререканий [в компетенциях и юрисдикциях с регулярными властями] быть не должно». Одним словом, Александр был уверен, что гражданские губернаторы были не в состоянии справиться с потенциальными беспорядками.

В ответ на предложение министра сперва довершить освободительную реформу и связанные с ней административную с судебной, а затем только обратиться к чрезвычайным мерам по обеспечению порядка царь заявил, что посылать генерал-губернаторов усмирять крестьян тогда будет уже чересчур поздно. Ланской в записке утверждал, что если освобождение действительно улучшит обстоятельства крестьян, то государству «не должно опасаться затруднений и беспокойств», на что государь резко возразил: «…напротив, того-то и должно опасаться». В попытках Ланского отстоять целостность гражданских административных структур Александр видел разве что «взгляд [сугубо] гражданский или канцелярский и вовсе несогласный с моим»[175]. Чего же царь не видел, так это того, до каких глубин пронизывал собственный его взгляд тот «канцелярский», разделяемый огромным количеством министерских чиновников.

Предложенная Ланским программа «законных мер» по усилению регулярных губернских властей насчитывала восемь пунктов: 1) «обращать особое внимание на личные достоинства и способности начальников губерний и, постоянно следя за действиями их по предпринятому преобразованию, давать им надлежащие наставления для успешного разрешения оного»; 2) назначить сторонников реформ из губернских комитетов на губернаторские и иные высшие должности, «не затрудняясь притом разрядами чинов, которые только стесняют в выборе дельных и способных людей»; 3) «расширить и усилить… пределы власти начальников губерний на основании тех данных, которые уже собраны в Министерстве [внутренних дел] по особому Высочайшему повелению»; 4) на