"Спящий институт". Федерализм в современной России и в мире - Андрей Захаров

На сегодняшний день главным итогом проведенных реорганизаций стало резкое, по сравнению с первыми годами независимости, снижение конфликтного потенциала в стране. Противостояние переместилось с федерального уровня на региональный уровень, ослабив тем самым давление на центральную власть, а постоянное возникновение новых административных единиц приучило местных политиков рассматривать проблемы общенационального уровня через призму конкуренции не столько этнических групп, сколько штатов[139]. В связи с тем, что в большинстве штатов теперь проживает смешанное население, крупные этносы больше не в состоянии узурпировать федеральные рычаги власти. Конфликты между ними чаще всего ограничиваются пределами той или иной территории; более того, одновременное функционирование в стране трех дюжин самостоятельных бюрократий нередко оборачивается тем, что представители одной и той же этнической группы, разделенной внутренней границей, вступают в конфликт друг с другом, отстаивая интересы соревнующихся административных единиц. «Компоненты нигерийской федерации сегодня образуются, исходя из исторических традиций и соображений прагматизма, а не из желания подчеркнуть вероисповедание или этничность, – резюмирует американский исследователь. – Целенаправленное смешение этнических и религиозных разграничительных линий призвано создать гарантии того, что в случае возникновения национально-конфессиональных конфликтов с ними удастся справиться на местном и региональном уровнях, не допуская эскалации общенационального уровня»[140].

Специалисты расходятся в оценках нигерийского федерального эксперимента. Дональд Горовиц, например, считает, что перманентная, как в Нигерии, реформа многонациональной федерации «выполняет функцию своеобразной электоральной реформы», позволяющей стабилизировать отношения между ведущими этническими группами[141]. При таком подходе нигерийский опыт выглядит вполне позитивно. Противоположной позиции придерживается Рамеш Датта Дикшит: нигерийский случай, по его мнению, можно считать однозначным провалом федеративного проекта, обусловленным слишком многочисленными и неисправимыми дефектами[142]. (Стоит, однако, учитывать, что замечательная работа этого индийского специалиста была опубликована в 1975 году, то есть почти сорок лет назад.) Наконец, многие исследователи разделили бы, вероятно, соломонову позицию Джона Пэйдена, согласно которому «прояснение того, является ли нигерийский демократический федерализм частью проблемы или, наоборот, способом ее разрешения, еще впереди»[143]. Впрочем, прежде чем выносить окончательные оценки, необходимо разобраться в том, можно ли вообще сводить роль федерализма исключительно к разрешению национального вопроса. В Африке его понимают именно так, и подобное понимание, скорее всего, слишком узко. Ведь в идеале федеративная система должна благоприятствовать не только этническим, но и политическим меньшинствам, поскольку ее принципиальной особенностью выступает рассредоточение власти и недопущение тирании. Кроме того, ограничение ее влияний сугубо межэтническими отношениями позволяет полностью растворить личность в коллективном целом, поскольку приписывает наличие прав и свобод сначала этносу и только потом – индивиду. Отсутствие сопряжения между федеративным принципом и либеральной идеей обычно упоминается в качестве важнейшего дефекта федеративных систем развивающихся, в том числе и африканских, стран.

«Постколониальные эксперименты с федерализмом показывают, что комбинация недемократических трендов и краха федералистских начинаний неизменно оказывалась естественным результатом разрыва между демократией и федерализмом, – отмечают современные исследователи. – Такая дискурсивная ассоциация открывала политические возможности для обособления федеративного принципа от демократических процедур. В подобном смысловом пространстве расставание с федерализмом происходило без ощущения того, что с его уходом подрывается демократия»[144]. Это верное наблюдение позволяет связать африканский опыт со стагнацией федерализма в посткоммунистической России. Дело в том, что все особенности интересующей меня модели, которые проявились в Африке, при желании можно обнаружить и в нашей стране. Подобно нигерийскому или эфиопскому федерализму, его современный российский аналог является заимствованным и привнесенным: он не выращен трудолюбивым правящим классом новой России, но получен вместе с прочим наследством Советского Союза. (Кстати, такой взгляд открывает любопытные перспективы для исследования самой России в рамках модных сегодня Post-Colonial Studies.) Осознанного политического выбора в пользу этой модели национально-государственного устройства наша посткоммунистическая власть вовсе не делала: эта модель, будучи системным элементом советской традиции, сама упала ей в руки. Как и африканские лидеры, зачастую не знавшие правил обращения с этим непростым инструментарием, российские руководители прибегали к нему, как правило, ради решения какой-то сиюминутной задачи. Напомню, унитарной Эфиопии в свое время пришлось притвориться федеративным государством, чтобы обогатиться Эритреей. В рамках отечественного политического дискурса эта логика вполне понятна, поскольку и в наше время размышлять о территориальной экспансии – скажем, об апроприации отколовшихся грузинских территорий – позволительно только федерации, то есть свободному союзу народов, всегда открытому для новых членов.

Если не брать во внимание случаи, подобные этому, любое иное оживление федерализма в посткоммунистической России было проявлением и результатом немощи центральной власти. Наши федеральные политики, отстаивавшие и пропагандировавшие его в 1990-х годах, поскольку к этому их обязывала неугомонная назойливость республиканских лидеров, отказывались видеть в этой доктрине рецепт долгосрочного и осознанного рассредоточения властных полномочий, расценивая само закрепление федеративных начал в конституционных и правовых актах лишь в качестве временной уступки национальным образованиям. Нынешние официальные оценки безапелляционно зачисляют федерализм в политический антураж «лихих девяностых», официально порицаемых и осуждаемых: на государственном уровне о нем до самого недавнего времени вообще было не принято говорить вслух, за исключением контекстов вроде «федеральный бюджет», «Федеральное Собрание» или «федеральная власть». Сходным образом сегодняшние руководители Камеруна клеймят позавчерашнее федералистское десятилетие в истории своей страны как исключительно мрачный этап, достойный скорейшего забвения.

Действительно, и российская элита, и элиты африканских государств не видят никакой связи между федерализмом и демократией, считая их комбинацию случайной. Между тем главное предназначение обеих систем состоит в предотвращении ситуаций, когда полнота власти сосредотачивается в одних руках – неважно, этнических, конфессиональных или партийных, – и в этом плане они взаимно поддерживают и укрепляют друг друга. Фактически федерализм помогает производить своеобразный up-grade демократии, выводя ее из плена далеко не универсального принципа «один человек – один голос» и переориентируя на покровительство в отношении меньшинств[145]. Постколониальная история Африки показала, что демократия в ее хрестоматийных разновидностях способна не только закреплять, но и расшатывать политическое согласие, причем иногда она делает это самым гибельным образом. Как известно, даже безукоризненные выборы, проводимые на территориях с этнически смешанным населением, неизменно гарантируют победу представителям большинства, несмотря на все старания малых групп. Именно это обстоятельство обыденно превращает электоральную процедуру в развивающихся странах в подобие переписи населения, а иногда и подталкивает меньшинства к попыткам насильственно перераспределить власть в свою пользу[146]. Усиливая этот тезис, можно вообще заявить, что аутентичное воплощение философии «один человек – один голос» в многосоставных обществах крайне опасно. Этот принцип, безусловно, нуждается в дополнениях и корректировках, которые щедро предлагает федерализм. Разумеется, федерализм – это не только «национальный вопрос», но и не привлекать его арсенал для стабилизации межэтнических отношений тоже довольно глупо.