Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

Опытный докладчик чувствовал себя уверенно в кабинете императора, зная, что с высокой долей вероятности добьется необходимого результата. И так было и при Александре III, и при Николае II. Бывший в 1905–1906 гг. министром народного просвещения граф И.И. Толстой вспоминал, что император утвердил все его доклады, несмотря на спорность тезисов весьма радикально настроенного главы ведомства[295]. Зная эту закономерность, можно было ею пользоваться. Ведь император не ставил резолюции на докладах, давая лишь устные распоряжения, которые потом фиксировались в министерствах. В некоторых случаях это давало возможность руководителям ведомств проводить незначительные вопросы, даже не докладывая их царю[296]. Более того, сам Александр III на заре своего царствования, 6 марта 1881 г., озадачил А.А. Абазу пожеланием «сообразить, нельзя ли упростить всеподданнейшие доклады по Министерству финансов с тем, чтобы на высочайшее усмотрение представлялись лишь предметы серьезные, все остальные же разрешались собственной властью министра»[297].

Схожим образом принимались решения и в абсолютистской Франции XVII в. Чиновники того времени, несомненно, пользовались неспособностью монарха проконтролировать весь бумагооборот, который шел через него. По словам военного министра Ф.М. Лувуа, из двадцати подписанных бумаг король Людовик XIV не читал девятнадцати. Зная это обстоятельство, фактический глава правительства Ж.Б. Кольбер предоставлял монарху такое количество документов, что он заведомо не мог их освоить[298].

В сущности, министры пытались так или иначе, удачно и безуспешно манипулировать волей императора. В декабре 1883 г. Половцов поучал великого князя Михаила Николаевича, как в ходе доклада навязывать государю свою волю, а не следовать его желаниям[299]. Согласно мнению министра внутренних дел В.К. Плеве, Николай II не любил, когда министры ему противоречили. Возражения не следовало облекать в резкую форму[300]. Сглаживая углы, можно было добиться от императора всего необходимого.

Наконец, следовало учитывать особенности восприятия информации государем. Доклад не мог быть чересчур утомительным. Министр народного просвещения граф И.Д. Делянов одним из первых в правление Александра III догадался максимально сокращать свои доклады, что находило понимание у царя[301]. Это объяснялось, помимо всего прочего, и тем, что у императоров было отведено довольно ограниченное время на встречи с министрами. Если летом 1900 г. военный министр А.Н. Куропаткин долго засиживался у царя, то на доклады министра иностранных дел В.Н. Ламздорфа просто не хватало времени[302]. В годы царствования Николая II доклады редко продолжались более 20 минут, за которые обычно надо было обсудить около 20 вопросов[303]. Иными словами, полагалась приблизительно минута на ту или иную проблему. Казалось бы, ничтожный факт, тем не менее много определявший в политической жизни страны: последний российский самодержец не читал записки объемом более чем 2–3 страницы. Это было наблюдение министра императорского двора В.Б. Фредерикса, которым он поделился с А.А. Киреевым. «Да ведь это ужас!! – возмущался последний. – Наша государственная жизнь протекает с силой внимания 5-и, 6-и минут»[304].

Однако именно за эти 5–6 минут удавалось добиться решения, на которое, в противном случае, пришлось бы тратить месяцы, а то и годы. 17 января 1908 г. на заседании Государственной думы депутат-октябрист барон А.Ф. Мейендорф объяснял депутатам: «При прежнем строе существовал один нормальный законодательный порядок и наряду с этим приблизительно столько же законодательных путей, сколько проходов между сидениями в этом зале. Некоторые из этих путей были подлиннее, другие покороче, и я скажу, что некоторые были так коротки, что они для своего прохождения не требовали срока, превышающего период горения хорошей сигары»[305]. В данном случае речь как раз шла о всеподданнейшем докладе. Вопреки мнению многих правоведов, любая бумага, подписанная императором, могла получить законодательную силу. Убедить государя было проще, чем многолюдное законосовещательное учреждение – Государственный совет или Комитет министров. Не удивительно, что многие руководители ведомств по мере возможности старались обойти Государственный совет, надеясь заручиться поддержкой самого царя. Так, в марте 1883 г. морской министр Шестаков пытался подчинить себе добровольный флот посредством всеподданнейшего доклада императору[306]. Это был отнюдь не частный случай. Многие нормативные акты принимались как временные именно для того, чтобы избежать столь неудобного обсуждения проблемы в Государственном совете[307].