Самодержавие и конституция - Кирилл Соловьев

Чаще всего утверждение бюджета занимало большую часть времени пленарных заседаний. Обычно дискуссия по вопросам бюджета требовала около 90 часов (то есть 15 заседаний). Выступление каждого из 45 докладчиков (по всем сметам) укладывалось в 30 минут, что подразумевало еще четыре дня заседаний. Четыре дня обычно уходили на разъяснения ведомств. Наконец, само голосование требовало не менее 5 заседаний: следовало проголосовать около 650 номеров сметы (иными словами, по три минуты на каждый номер). Таким образом, на обсуждение бюджета должно было выделяться не менее 28 заседаний. На практике на государственную роспись уходило около трети всех пленарных заседаний.

В ходе ее обсуждения поднимались вопросы, которые были вне компетенции Думы или же только опосредованно были связаны с бюджетной проблематикой. В марте 1910 года, рассуждая о смете Министерства торговли и промышленности, октябрист М. Д. Челышев поставил вопрос о государственной монополии на торговлю хлебом. В марте 1912 года, при утверждении сметы Синода, Гучков заявил о вредной роли Г. Е. Распутина в ближайшем окружении императора, в апреле 1912 года П. Н. Милюков, выступая о бюджете МИД, дал оценку внешнеполитического курса России, в мае 1912 года В. А. Маклаков свою речь о смете Министерства юстиции посвятил положению Сената. Обсуждение бюджета шло не вокруг цифр, но по принципиальным вопросам. В некоторых случаях это даже были политические демонстрации. В. Н. Коковцов вспоминал, как при обсуждении росписи на 1909 год его беспощадно критиковал А. И. Шингарев за заключение внешнего займа. Министр подошел к депутату после заседания с просьбой прокомментировать свою точку зрения. В ответ Шингарев признался, что считает принятые Россией обязательства по кредитам оптимальными. Рядом стоял депутат Мотовилов, который заметил Коковцову, что тот делает «большую ошибку, предполагая, что члены Думы думают то, что говорят, так как многое говорится для совершенно посторонних целей».

Порой думские лидеры, тесно сотрудничавшие с премьер-министром и министром финансов, оказывались посредниками между отдельными ведомствами и руководством правительства. Так, председатель Думы Гучков вел переговоры со Столыпиным и Коковцовым о дополнительных кредитах Военному министерству, фактически выступая представителем последнего. В июне 1910 года он писал А. А. Поливанову: «Вчера имел большой разговор с П. А. Столыпиным и Коковцовым по поводу военных кредитов, которые можно было бы внести в смету 1911 г. Условия сведению бюджета намного благоприятнее, что, мне думается, можно миллионов 60–70 чрезвычайных расходов втиснуть. В эти рамки, мне думается, уложатся Ваши потребности и по продолжению Кронштадтских работ и по артиллерии… и по запасам. В этих пределах Коковцов обещал. Вам он, вероятно, не сразу поддастся. Поэтому лучше не говорите ему, что Вы знали о нашем уговоре».

Бюджетное право – важный инструмент давления Думы на правительство. Министры всегда помнили о том, что им могли отказать в кредитах, не предоставить дополнительных средств. И депутаты помнили, что у них была возможность предъявить ультиматум правительству. В январе 1910 года А. И. Гучков писал своему однопартийцу А. И. Звегинцеву: «Подготовьтесь к тому ультиматуму, который мы поставим военному ведомству, когда оно придет за новыми кредитами». Несколько дней спустя он развил свою мысль: «Все думаю о тех чрезвычайных кредитах, за которыми к нам обращается правительство на нужды обороны. Никак не следует упустить случай, чтобы поставить, как говорили в освободительную эпоху, свои требования. Начать следует с экзамена ведомства о состоянии дел и о предположениях на будущее. Представляю себе, что мы устроим систематический ряд интимных бесед по отдельным отраслям… Может быть, благодаря нужде правительства в новых кредитах нам удастся ухватить быка за рога». Иногда бюджетное право становилось орудием, направленным непосредственно против Николая II. Например, в июне 1912 года после приема у царя, который показался депутатам чересчур холодным и нелюбезным, октябристы решились отказать в бюджетных ассигнованиях на церковноприходские школы, на чем император настаивал. Вопрос о кредите даже не был поставлен в повестку дня. Епископ Евлогий добился исправления этого «недоразумения». Однако «не успели… и приступить к… обсуждению (законопроекта. – К. С.) – депутаты стали поодиночке ускользать, и, когда время подошло к голосованию, кворума не было. Поддержать церковноприходские школы III Дума не пожелала».

* * *

За время работы Думы бюджет существенно изменился. Так, в 1899–1905 годах военные расходы выросли на 35 %, а в 1906–1911 – на 82 %, смета Министерства народного просвещения в 1899–1905 годах выросла на 35 %, в 1906–1911 – на 116 %, в 1899–1905 годах расходы на субсидирование земледельцев увеличились на 39 %, в 1906–1911 – на 102 %. «Как вы видите, действительно, две отрасли хозяйства растут у нас несравненно быстрее, чем прежде, и в этом, быть может, заслуга народного представительства».

Наконец, благодаря бюджетным прениям менялась сама власть, которая училась диалогу с Думой, осознавая, что лишь в диалоге с депутатами она могла обеспечить собственные жизненные интересы. И депутатам приходилось приноравливаться к правительственной точке зрения. Член ЦК партии кадетов, думский журналист А. В. Тыркова-Вильямс вспоминала: «Бюджетные прения неизбежно втягивали, толкали депутатов на реальную работу, которая без сотрудничества с бюрократией была невозможна. Дело шло уже не об отвлеченных препирательствах с правительством, не об идеологических на него наскоках, как это было в первых двух Думах, не о межфракционных стычках, волновавших Третью Думу в первые месяцы ее существования. Теперь народные представители должны были обсудить насущные, ежедневные потребности государственного хозяйства, выражавшиеся в сотнях миллионов рублей. Цифры были красноречивее ораторов. Они говорили о размахе русской жизни, которую члены Думы на себя взяли. Для народных представителей первые бюджетные прения были своего рода государственным экзаменом».

Само понятие «лоббирование» (lobbying, от англ. lobby – кулуары, приемная) возникло в США в начале XX века. К этому моменту лобби уже давно существовали и успешно отстаивали позицию различных групп интересов при принятии решений государственной важности. Они обращались к депутатам Конгресса, правомерно ожидая от них поддержки собственных проектов. Годами занимаясь такой деятельностью, лобби обрастали связями, отстраивали отношения с органами государственной власти и средствами массовой информации, постепенно становясь частью политической системы. По оценке Дж. Г. Бирнбаума, в 1991 году в США было 80 тысяч зарегистрированных лоббистов. В начале 2000‐х только в Вашингтоне их было более 12 тысяч. Схожая ситуация имела место и в Европе. По подсчетам газеты «Таймс», в 1970 году в английской палате общин по меньшей мере 218 депутатов непосредственно отстаивали частные интересы. Лобби складывались и в императорской России.

Одно из наиболее влиятельных было связано с интересами землевладения. В Третьей и Четвертой Думе большинство народных избранников жили за счет земельной ренты. В Третьей Думе было 360 таких депутатов, в Четвертой – 354. Чаще всего это были крупные землевладельцы, что придавало особый статус Постоянному совету Объединенного дворянства. Его лидеры не скрывали своих взглядов, преимущественно связанных с интересами сословия. Н. Е. Марков, например, признавался, что отстаивал прежде всего дворянскую точку зрения.