Эффективное правительство для нового века - Мишель Хури

Фонды благосостояния могут использоваться для достижения иных стратегических целей, нежели управление благосостоянием, – например, для получения более высокой доходности. Они могут выполнять функции фондов развития, то есть тратить зарабатываемые средства на финансирование развития национальной инфраструктуры. Инвестиции в иностранные активы помогают приобретать сырье, технические ноу-хау и получать доступ к иностранным рынкам. Фонды помогают решать и политические задачи: например, в рамках политики государственного протекционизма средства могут инвестироваться только в отечественные активы.

Фонды различаются по типам и назначению. Средства фондов национального благосостояния могут размещаться в самые разные активы, в том числе в акции, облигации, драгоценные металлы, частные акционерные компании и хедж-фонды, а также в недвижимость. Суверенные фонды формируются из доходов от экспорта сырьевых товаров (нефти и газа) или за счет средств из несырьевых источников за счет передачи части активов официальных валютных резервов, выделения средств из государственных бюджетов и из доходов от приватизации.

Несырьевые суверенные фонды благосостояния становятся для правительств все более популярным способом размещения временно избыточных валютных средств, бюджетных ассигнований при профиците бюджета и поступлений от приватизации. Идея финансирования фондов за счет прибыли или активов, не связанных с торговлей сырьевыми товарами, уже была опробована. В 1970-е годы правительство Сингапура создало Temasek Holdings, один из первых и крупнейших несырьевых фондов благосостояния.

В настоящее время в мире насчитывается около 23 несырьевых фондов примерно из 74 фондов национального благосостояния (рис. 8). К концу 2011 года активы несырьевых инвестиционных фондов составили в общей сложности 2,1 трлн долларов (по сравнению с менее чем 250 млрд долларов в 2000 году)[147]. Учитывая, что большое активное сальдо по текущим счетам, вероятно, сохранится в странах Восточной Азии на протяжении большей части предстоящего десятилетия, фонды этого типа, скорее всего, продолжат быстро расти.

Через несырьевые фонды правительства могут превращать излишки иностранной валюты и бюджетный профицит в различные классы активов, которые предлагают более долгосрочные прибыли и диверсификацию, чем традиционные инвестиции с низким уровнем риска, такие как казначейские облигации США. Эти инвестиции могут включать в себя акции, облигации, недвижимость и деривативы.

Накопление капитала для несырьевых фондов часто связано с негибкостью валютного режима и валютными интервенциями центробанков. Доход фондов от инвестиций помогает компенсировать расходы, сопряженные со стерилизацией денежной массы, связанной с притоком иностранной валюты.

Рисунок 8. Растущая популярность фондов национального благосостояния (количество фондов)

Источник: Институт Фондов национального благосостояния (EIU)

Правительства часто принимают решения создать несырьевые фонды после накопления более чем достаточных запасов иностранных активов или для аккумулирования высоких налоговых доходов. Вопрос о том, что понимается под «достаточными», является спорным, но валютные резервы, которые могут поддерживать трехмесячный импорт и покрыть все внешние краткосрочные долговые обязательства, обычно считаются достаточными[148].

Возможность создания Фонда национального благосостояния зачастую также оценивается на основе платежей по внешнему долгу или способности центробанка страны управлять им в долгосрочной перспективе. Как правило, фонды должны создаваться в условиях стабильного роста резервов и при наличии четких целей повышения доходности этих активов или их роста[149].

При создании несырьевого фонда правительству следует принять решение о том, какие институциональные механизмы должны соответствовать его целям. Задачи несырьевого фонда в основном связаны с повышением доходности зарубежных активов или ростом пенсионных активов.

Фонды национального благосостояния, сформированные с участием пенсионных накоплений граждан, с учетом их относительно ясной инвестиционной перспективы, как правило, имеют более четкие границы операционных рисков, чем фонды, ориентированные на рост доходности. Несырьевые фонды обычно уделяют меньше внимания бюджетной стабилизации, чем сырьевые, так как они менее ориентированы на типичные циклы бума и спада. Фонды этого типа пытаются избегать любых действий, которые могли бы привести к росту реального обменного курса и подорвать экспорт, тем самым истощив источники капитала для фондов.

Несырьевые и сырьевые фонды могут создаваться как самостоятельные юридические лица, внутри центробанка либо министерства финансов. Какова бы ни была структура руководства фонда, операционное управление должно быть независимым, с четко определенными целями и полномочиями.

Создание фонда национального благосостояния в рамках другой организации или учреждения перераспределяет финансовые полномочия и влияния в пользу определенных лиц или групп внутри правительства. Закулисная борьба за власть может негативно отразиться на деятельности фонда. Функциональная независимость от лиц, контролирующих фонд, является важным условием, поскольку политическое вмешательство – реальное или мнимое – может подорвать инвестиционные цели фонда. Правила и положения, регулирующие финансирование фонда, изъятие капиталов и инвестиционные операции, должны быть правильно и четко определены в соответствии с целями фонда.

Все более популярным в управлении несырьевыми фондами становится использование профессиональных менеджеров. Решение китайской инвестиционной корпорации China Investment Corporation о покупке доли в Blackstone Group, одном из крупнейших в мире фондов прямых инвестиций, частично связано с желанием заполучить специалистов по инвестициям.

Фонд должен быть прозрачным, чтобы получить легитимность в глазах граждан, которые хотят знать, куда вкладываются их деньги, – особенно после потерь во время мирового финансового кризиса.

Неудивительно, что страны, которые извлекли выгоду из быстрого развития экспорта и накопили огромные валютные резервы, например Китай, Гонконг, Сингапур и Южная Корея, создали большие несырьевые национальные фонды. В то время как крупнейшие фонды по-прежнему формируются за счет экспорта нефти, самую большую стоимость имеют активы национального фонда Китая (все они являются несырьевыми)[150].