Введение в Избирательное право и Право референдума - Алексей Валерьевич Шидловский

Согласно статье 3 Положения «Основными задачами комиссии являются: обеспечение единообразного исполнения законодательства о выборах депутатов Государственной Думы; руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам; обеспечение избирательных прав граждан, общественных объединений; контроль за подготовкой и проведением выборов».

Согласно статье 4 Положения Комиссия формируется в составе председателя и двадцати членов комиссии. Десять членов комиссии назначались Ельциным из числа кандидатов, представленных субъектами РФ в лице их законодательных (представительных) органов власти. Другие десять членов Комиссии назначались из числа кандидатов, представленных главами исполнительной власти субъектов РФ.

Стоит отметить, что, создав подобным образом Центральную избирательную комиссию по выборам в Государственную Думу в отсутствие реальных конституционных полномочий и в период острого конституционного кризиса, Борис Ельцин de facto создал орган, который впоследствии стал четвертой (формирующей) ветвью власти в России.

История права показывает, что в наличие четырёх ветвей власти нет ничего необычного. Например, один из основателей современного Китая Сунь Ятсен разработал свой проект Конституции Китайской Народной Республики (КНР) около ста лет назад, в котором 12 апреля 1924 года предложил «Конституцию пяти властей»[34], где среди прочих выделил «избирательную ветвь» власти в отдельную ветвь и назвал её «формирующей ветвью» власти, основной целью которой является формирование (избрание на государственные и муниципальные должности) органов власти всех уровней.

Можно предположить, что, создавая такой институт как Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу в виде отдельной ветви власти, первый Президент России Борис Ельцин и его ближайшие юристы-соратники С. С. Алексеев и С. М. Шахрай не придумали ничего нового, предложив для формирования новых органов власти России «с нуля» учредить четвёртую, независимую от других органов власти, формирующую ветвь власти.

Считаем важным напомнить, что проведение в жизнь настоящей идеи не могло быть реализовано в отсутствие решающей силовой поддержки Вооруженных сил России и поддержки властей части субъектов Российской Федерации.

Эта поддержка властями субъектов хорошо заметна в их представленности в составе комиссии. Борис Ельцин не случайно выбрал для формирования первого состава Центральной избирательной комиссии России исключительно из представителей лояльных регионов, желавших в период острого конституционного кризиса получить возможность формирования федеральных органов власти.

В качестве доказательства сказанного выше рассмотрим персональный состав первого формирования Центральной избирательной комиссии России:

Таблица 2. Персональный состав первого формирования Центральной избирательной комиссии России (составлено автором)

Анализ состава первого формирования ЦИК показывает, что в первом составе членов Центральной избирательной комиссии России нет ни одного представителя регионов, не поддержавших Бориса Ельцина, например, Свердловской области, легислатура которой поддержала Александра Руцкого и выступила против Бориса Ельцина.

Однако, в регионах, поддержавших первого Президента России в формировании избирательной комиссии, параллельно губернаторы активно начали прямое финансирование армии из региональных бюджетов. Что делает указанные выше процессы взаимокорреспондирующими. Приведем в пример одно из многочисленных событий того времени, которое может иллюстрировать грандиозные масштабы региональной финансовой помощи Ельцину.

Только одним «Распоряжением мэра Москвы (№ 530 от 22 сентября) воинской части 3111 выделено 200 млн. руб. “на оказание материальной помощи личному составу” из резервного фонда правительства Москвы»[35].

Как выяснилось позже, военнослужащие и военная техника именно этой воинской части участвовали в штурме здания Парламента РСФСР.

Возвращаясь к Центральной избирательной комиссии России, можно предположить, что в условиях конституционного кризиса с жесткой опорой на Вооруженные силы, она задумывалась Ельциным как временный институт, решающий разовую задачу (в сложившихся в то время условиях) по формированию новых органов власти России, и затем должна была самоликвидироваться.

Между тем, как было отмечено выше, неудачные для Бориса Ельцина выборы в первый состав Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и перспектива нового конституционного кризиса вынудили его не только оставить ЦИК в первозданном виде, но и укрепить её позиции. 6 декабря 1994 года по его инициативе принимается федеральный закон № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[36], где недвусмысленно определяется место Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и иных избирательных комиссий в системе органов государственной власти.

Так, согласно статье 11 «Статус избирательных комиссий» вышеупомянутого закона устанавливается полная независимость избирательных комиссий в России: «При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции не зависимы от государственных органов и органов местного самоуправления.», «Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, установленной федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, а также нижестоящих (соответственно уровню проводимых выборов) избирательных комиссий.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются юридическими лицами. Иные избирательные комиссии могут признаваться юридическими лицами в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, средства массовой информации, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также предоставлять возможность для размещения печатной информации избирательных комиссий в порядке, установленном федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Вышеуказанная норма закона позже перешла практически неизменной в новый, более всеобъемлющий федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[37].

В законе 1997 года также сохраняются заложенные ранее принципы независимости избирательной ветви власти. Статья 21 закона гласит: «11. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

12. Избирательные комиссии, комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

13. Решения и акты избирательных комиссий, комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, установленной настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных