Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

также составил план по восстановлению дисциплины в школах и ходатайствовал о скорейшем открытии Технологического института, «поскольку жители этой малоразвитой области обладали весьма скудными техническими навыками, в результате чего страдали земледелие и промышленность»[423]. Лорис отмечал, что его инициативы находят все больший отклик среди харьковчан, однако для окончательного успеха потребуется «продолжение той правительственной системы, которая начинает уже обнаруживать свои полезные последствия»[424].

Институциональным основанием «системы» Лориса стали особые полномочия, которыми наделялись лица, занимавшие генерал-губернаторские посты. Полемика о природе этой должности шла уже много лет, однако Лорис утверждал, что особые полномочия необходимы для восстановления общественного порядка в условиях чрезвычайной ситуации, развивавшейся с 1879 года. Исключительная важность генерал-губернаторской должности заключалась именно в том, что она давала полномочия держать под контролем все политические аспекты ситуации, преодолевая таким образом институциональные разногласия, парализующие деятельность правительства. Пост временного генерал-губернатора, столь часто использовавшийся для обхода как министерских институций, так и в целом законов империи, представлялся теперь исключительно действенным средством объединения конкурирующих органов административной власти на местах. Но еще более важно, что сам Лорис-Меликов полагал генерал-губернатора инструментом пресечения вековечного правительственного произвола, восстановления законности и удовлетворения резонных требований общественности. Теперь уже принцип личной власти рассматривался в качестве единственно надежной меры долгосрочного содействия институциональному развитию.

При этом генерал-губернаторы (да и все прочие царские «наместники» и управленцы) должны были прибавить в политической активности. Дабы выкорчевать сами причины всякой революционной деятельности, бывшей явлением «сложным, основанным на различных обстоятельствах общественной и хозяйственной жизни», государственной власти следовало быть «бдительной и способной оказать свое влияние повсюду, где таковое было необходимо». Это, по мнению Лориса, было возможно лишь в том случае, если генерал-губернатор находился в достаточно тесном сношении с местными интересами, чтобы уметь определить и удовлетворить назревшие потребности. Подобного рода управление было бы куда продуктивнее, нежели «сугубо вооруженный караул и кара». Таким образом, генерал-губернаторы оказывались незаменимы для установления новой модели взаимодействия между администрацией и обществом. С этой целью требовалось наделить их полномочиями ведать всеми провинциальными делами и вообще местными министерскими отраслями, уже зарекомендовавшими себя малоэффективными, склонными к произволу и враждебными в отношении общества[425].

По мысли Лориса, генерал-губернаторы должны были «выступить в роли высшего представителя законности и возобновителя ее в случае нарушения, где бы и в какой бы сфере таковое нарушение ни проявилось». Для решения столь новых политических задач Лорис-Меликов советовал царю отказаться от услуг людей, «склонных употреблять лишь карательные инструменты – военный суд, административную высылку, арест и тюремное заключение». Очевидно, совет был направлен против традиционных моделей бюрократического поведения, распространенного как в центральных, так и в провинциальных министерских учреждениях. Лорис открыто критиковал гражданских губернаторов и местных административных и полицейских служащих, утверждая, что от наращивания губернаторских полномочий правительству нет никакого прока. «Авторитет власти, – полагал он, – зиждется не на одном лишь праве отдавать распоряжения, но на самой манере, с которой представитель власти избирает это право употребить». Что, конечно, не означало, что генерал-губернатору надлежит вмешиваться в повседневные дела местной управы, но, скорее, что следует держать ситуацию под контролем на случай разного рода эксцессов и проявлений некомпетентности[426].

Лорис-Меликов в значительной мере отвергал институциональные и политические рамки, сохранившиеся от Великих реформ и показавшие свою неэффективность в плане тех политических задач, что ставила перед самодержавием наступившая эпоха. Учреждением временных генерал-губернаторских должностей совершался первый шаг к преобразованию административных принципов. Главная же цель преобразований состояла в том, чтобы, восстановив законность, наладить более эффективное сношение с обществом, дабы «и частные лица, и сословия, и учреждения – все бы могли найти в генерал-губернаторе защитника своих интересов в пределах, установленных законом и его соответствующим приложением»[427].

Спустя три дня после утвердительной резолюции Александра на февральском отчете Лориса, 5 февраля, в Зимнем дворце прогремел взрыв. В ответ на произошедшее, с целью восстановить общественный порядок и развернуть борьбу с терроризмом, Александр назначил Лорис-Меликова главным начальником Верховной распорядительной комиссии[428]. Согласно указу о создании комиссии ее функции ограничивались «охранением государственного порядка и общественного спокойствия» и подавлением революционного движения. Ни III отделение, ни регулярные полицейские силы МВД не смогли обеспечить безопасность царя даже в стенах его собственного дворца, так что теперь «прямое ведение и направление следственных дел по государственным преступлениям» в столице и Петербургском военном округе поручалось начальнику комиссии. Также упразднялась должность временного генерал-губернатора в Петербурге, а всем административным и военным учреждениям предписывалось «немедленно исполнять все требования» комиссии «по делам об охранении государственного порядка и общественного спокойствия». Сам же главный начальник комиссии наделялся властью «делать все распоряжения и принимать вообще все меры, которые он признает необходимыми для охранения государственного порядка и общественного спокойствия как в С.-Петербурге, так и в других местностях Империи»[429].

Впрочем, уже с первых дней по издании указа было ясно, что Лорис будет весьма широко толковать вверенные ему должностные полномочия. Так, после беседы с Лорисом, состоявшейся

10 февраля, то есть на другой день после объявления Александра II о его назначении и за два дня до подписания указа, Д. А. Милютин записал в дневнике: «Гр[аф] Лорис-Меликов понял свою новую роль не в значении только председателя следственной комиссии, а в смысле диктатора, которому как бы подчиняются все власти, все министры». Аналогичную запись делает и Валуев после заседания в Комитете министров 18 февраля, на котором «присутствовал граф Лорис-Меликов. Он, очевидно, не входит в свою роль, а видит перед собой другую – устроителя по всем частям государственного управления»[430].

Лорис же, возглавив Верховную распорядительную комиссию, просто в точности следовал изложенному им во всеподданнейшем отчете от 2 февраля[431]. А 15 числа «Правительственный вестник» опубликовал его обращение «К жителям столицы» с призывом ко всемерному содействию и поддержке правительства[432]. Но до обнародования своих планов на социальные, экономические и административные преобразования, да и прежде чем заручиться народной поддержкой, Лорису было необходимо оперативно разрешить несколько застарелых системных проблем, в целом сводящихся к тому, что конкурирующие центры полицейской власти: III отделение, МВД, генерал-губернаторы и прочие – часто преследовали противоположные цели, и ввиду их несогласованности весь ход «политических» дел от следствия до приговора был довольно хаотичным и медленным. Решить подобные проблемы и предстояло – пусть не кардинально и на короткий срок – Верховной распорядительной комиссии.

Лорис не терпел институционального посредства или оппозиции в своих отношениях с царем: он регулярно лично встречался с Александром и в феврале – марте 1880 года добился Высочайшего одобрения идеи подчинить III отделение, корпус жандармов, городскую полицию