Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

Министерства – пожалуй, ключевые звенья в политической системе Российской империи. Там почти всегда готовились и нередко принимались важнейшие решения. Чиновникам ведомств приходилось отвечать за их исполнение. Министры, уже в силу должностного положения доверенные люди царя, – ключевые фигуры на «бюрократическом олимпе». Как отмечает современный исследователь Л.Е. Шепелев, император хотя бы из соображений собственного престижа был вынужден поддерживать назначенного им министра (даже не будучи с ним во всем согласным), что придавало тому значительный политический вес[681].

Министерства были созданы в 1802 г. За это время сложились особые традиции делопроизводства. Многое определялось практическими требованиями жизни, на что могли ссылаться руководители ведомств, нередко нарушавшие писаные и неписаные правила игры. В 1900 г. на заседании Государственного совета об этом говорил С.Ю. Витте: «Министерства управляются не только по букве закона, а также согласно требованиям действительной жизни, которые нередко расходятся с постановлением закона»[682].

При этом далеко не всегда было ясно, что представляли собой «требования действительной жизни». Имевшиеся у правительства сведения об империи, а также о народах, в ней проживавших, были весьма приблизительными. Однако это нисколько не поколебало правительственного стремления все контролировать. Инструментарий, на который рассчитывала высшая бюрократия, был традиционен для «регулярного государства»: система тотальной отчетности органов управления[683].

Такой тотальный контроль не делал ситуацию подконтрольной. Напротив, министры довольно свободно распоряжались казенными средствами. Разного рода злоупотребления далеко не всем казались вопиющими. 30 июня 1884 г. Половцов доносил императору, что Военное министерство потратило лишних полмиллиона рублей без всякого объяснения и испрошения этой суммы. Министерство путей сообщения приплачивало за такую работу, для которой имелись специальные чиновники. Министерство внутренних дел неправомерно увеличивало расходы на своих сотрудников. Министерство народного просвещения испрашивало кредиты на те учреждения, которые как раз закрывались. «Все эти факты, подтверждаются самими министрами, подписавшими журналы [Государственного] совета»[684].

Как это было в целом характерно для бюрократической машины Российской империи, министерства не вполне справлялись с тем «потоком» делопроизводства, который так или иначе шел через них. Вполне очевидно, что министр и его товарищи не могли в полной мере знать содержание тех бумаг, которые они подписывали. Показательно, что в 1830 г. министр внутренних дел подписал 24 846 документов, в 1850 г. – 61 011[685]. Эта тенденция сохранилась и в дальнейшем. Причем она коснулась не только руководителей ведомств, но и их министерств в целом. В начале 1860-х гг. в Министерство юстиции ежегодно поступало более 626 тыс. дел, в начале 1880-х гг. – 578 тыс., в конце 1880-х гг. – более 691 тыс., в начале 1890-х гг. – 1624 тыс., в 1910-х гг. – 3372 тыс.[686] Конечно, далеко не со всеми (хотя обычно с абсолютным большинством) делами удавалось справляться. Так, к 1902 г. только в Земском отделе МВД накопилось свыше 800 не представленных рапортов по местным крестьянским учреждениям[687].

Подобно царю в своей державе, министру полагалось быть хозяином собственного ведомства, о чем хорошо знали его сотрудники. В конце октября 1895 г. историк, журналист П.Н. Ардашев зашел в Министерство народного просвещения. Он застал чиновников, слонявшихся без дела. Кто-то прогуливался по коридору, оживленно беседуя с товарищем о карточной игре или вчерашнем ужине. Кто-то ходил по комнате из угла в угол, не зная, как лучше убить время. Все ждали приезда министра – И.Д. Делянова. Вдруг раздался электрический звонок, и чиновники гурьбой устремились вниз. Дружно выстроились в ожидании начальства, пока министр изволил переодеваться. Через полминуты появился и сам Делянов, который непременно улыбался всем встречающим, а некоторым пожимал руки. Его сиятельство тут же «осадили» просители. За спиной у министра в нужный момент оказался директор соответствующего департамента: он подсказывал Делянову ответы, тот же только поддакивал. «Министр производит впечатление совершенной развалины и едва ли имеет большое влияние на дела Министерства», – сделал вывод Ардашев[688]. Возможно, он был прав. Однако именно слово главы ведомства было определяющим при решении многих вопросов.

Прошло десять лет, за которые многое изменилось, но многое осталось прежним. Когда в октябре 1905 г. граф И.И. Толстой принял должность министра народного просвещения, он был поражен масштабом свалившейся на его плечи работы. Речь шла о целом технологическом процессе, который предстояло освоить: «Это огромная фабрика, выбрасывающая тысячи циркуляров, докладов, отношений, отзывов и т. п., в полном ходу, с массой колес, рычагов и паровых котлов, с целой армией рабочих мастеров, надсмотрщиков и десятников»[689]. Правда, в дальнейшем взгляд Толстого на собственное министерство изменился. Он пришел к выводу, что это не фабрика, а мануфактура, не современное высокотехнологическое, а кустарное производство, остро нуждавшееся в совершенствовании[690].