Управление общим. Эволюция институций коллективного действия - Элинор Остром

На расходы на изменения влияет также и то, имеют ли присваиватели существенную автономию, чтобы изменить свои правила. Высокоцентрализованные режимы пытаются применять унифицированные правила на всей подконтрольной им территории[196]. При таких условиях местные присваиватели должны убедить центральный орган изменить правила централизованно или убедить, что их случай может быть исключением. Если режим честный, то на изменение правил должны быть затрачены усилия и значительное время, затрачиваемое на бюрократические процедуры описания проблемы и того, что нужно сделать, на консультации с теми, кого коснутся запланированные изменения, чтобы предотвратить оппозицию изменениям, время тратится и на ожидание ответов, Если предложение отклонено, может быть потрачено время на апелляцию, Если же режим коррумпирован, может оказаться достаточно только взятки, и чиновники позволят изменить правила или будут игнорировать тот факт, что местные присваиватели используют набор внутренних правил, которые отличаются от официальных[197], Кроме того, при коррумпированном режиме влиятельный человек может предотвратить изменение правил, подкупив должностных лиц.

Если режим позволяет существенную автономию местного самоуправления, задействованного в конституционных и коллективных выборах, то присваивателям могут позволить устанавливать собственные правила, пока они придерживаются при этом определенных процедур. Эти процедуры могут варьироваться от неформальных механизмов, которые гарантируют консультации, до формальных — подписание петиций, референдумы, законодательные и судебные процедуры, в этих процедурах прописываются общие правила, которые часто используются. Чем шире общие правила, необходимые для принятия решений по конституционному или коллективному выбору, тем выше затраты на принятие решений и тем меньшие потери понесут те, кто защищает «статус-кво»-правила (Buchanan and Tullock, 1962).

Там, где есть общие процедуры для изменения правил, присваиватели могут точно оценить затраты на изменения. Если для создания частных ассоциаций или кооперативов нужен устав, адвокат может сделать предварительную оценку стоимости разработки такого устава, Если для проведения референдума для создания округа требуется 1000 подписей под петицией, опытные организаторы могут обеспечить сравнительно хорошую оценку стоимости получения этих подписей.

Там, где присваиватели сталкиваются с чиновниками, которые имеют широкие дискреционные полномочия — позволить им изменить правила или нет, оценить затраты на изменения может быть трудно, Если такое разрешение требовало существенных законных или незаконных выплат в прошлом, присваиватели, возможно, не будут пытаться изменить правила, опасаясь, что затраты будут намного большими, чем возможные выгоды. Поэтому меньше инноваций и изменений в правилах следует ожидать от присваивателей, живущих в условиях политических режимов, предоставляющих региональным и национальным должностным лицам широкие дискреционные полномочия санкционировать изменения правил, регулирующих доступ и использование ОР (по сравнению с юрисдикциями, в которых допускается больше автономии).

Степень автономности лиц по изменению их правил будет зависеть от расположения их ОР и эффективности политического режима, при котором они живут. Автономия может формально не распространяться, но может быть в первую очередь результатом расстояния между ОР и ближайшими административными или политическими деятелями. Присваиватели, проживающие в отдаленных ОР, как правило, имеют больше автономии, чем те, ОР которых расположены вблизи центров управления. То, есть ли определенный ОР удаленным, очевидно, зависит также и от количества должностных лиц, которые работают на политический режим, от эффективности административного и политического аппарата политического режима и развитости транспортных и других коммуникаций.

На ситуационные переменные, которые влияют на информацию касательно расходов на изменения, влияют институциональные требования, установленные внешними органами власти, и прошлые институциональные решения, принятые местными присваивателями. Автономия конкретных местных присваивателей по разработке своих правил, конечно, очень зависит от того, что разрешено или запрещено центральными органами власти, и изменяется в зависимости от расстояния и способности внешней власти обеспечивать принудительное исполнение своих правил. На правила, регулирующие процесс изменения правил, на количество человек, которое нужно привлечь к принятию решений, и на результирующую гетерогенность представленных интересов влияют прошлые решения, принятые внешней властью или местными присваивателями, или и теми, и другими.

Принятие решения определенного типа будет достаточно сильно влиять на последующие возможности. Чтобы понять процессы институционального выбора, необходимо рассматривать их как исторические процессы, с помощью которых в настоящее время принимаются решения, основанные на прошлых решениях. Предварительные решения могут открыть некоторые будущие варианты развития и закрыть другие[198]. Откачиватели подземного бассейна Реймонд не обязательно осознавали, что как только они распределят какое-то количество воды для всех и каждого, то возникнет рынок прав на водные ресурсы, но случилось именно так. Похожие рынки появились в Западном и Центральном бассейнах. После того как для мониторинга схем использования воды всеми откачивателями был назначен «хозяин воды», стоимость администрирования налога на откачку воды стала существенно меньше, чем была бы в случае избрания другого типа правового регулирования. С другой стороны, как только пропорционально распределили права на воду, любые будущие правила, которые могли бы более эффективно защищать права муниципальных водных компаний, чем права других лиц, которые используют эти бассейны, далее не рассматривались.

Итак, прошлое влияет на институциональные выборы несколькими способами. Текущие операционные правила — «статус-кво»-правила — это результаты решений, принятых ранее. Операционные «статус-кво»-правила всегда защищают одних лиц и оставляют незащищенными других. Предлагаемые изменения в эти правила должно поддержать количество лиц, достаточно существенное, чтобы получить власть для таких изменений, учитывая «статус-кво» правила коллективного выбора и «статус-кво» правила конституционного выбора для изменения правил. Почти во всех процедурах, применяемых в плоскости определенного коллективного конституционного выбора, «статус-кво»-правила будут иметь привилегированное процедурное положение. Прошлые институциональные выборы открывают некоторые пути для будущего развития и закрывают другие.

Расходы на мониторинг и принудительное соблюдение правил. Когда присваиватели намерены изменить свои правила, часть сметы будет касаться расходов на мониторинг и обеспечение соблюдения новых правил. Наблюдение за деятельностью различных людей и оценка того, насколько их действия или результаты разрешены набором правил, предусматривает использование рабочего времени и других ресурсов, которые могли бы быть направлены на другие мероприятия. Мониторинг деятельности часто осуществляют сами присваиватели, занимаясь своей обычной деятельностью (так рыбаки смотрят за посторонними лодками) или как специальную работу (так каждый из ирригаторов отвечает за проверки оросительного канала в течение определенного периода времени). Содержание судов, полиции и пенитенциарных учреждений для обеспечения соблюдения правил также предусматривает использование ресурсов, которые можно продуктивно использовать для других целей.

Рис. 6.4. Ситуационные переменные, воздействующие на суждения о затратах на мониторинг и принуждение к исполнению правил.

На расходы на мониторинг влияют физические атрибуты самого ресурса, технологии, применяемые для устранения от ресурса и для присваивания, маркетинговые мероприятия, предложенные правила и легитимность, предоставленная внешней властью по результатам институциональных выборов (рис. 6.4). Чем больше ресурс, тем больше и расходы на «ограждение» и/или патрулирование границ для недопуска посторонних присваивателей. Для