Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Ситуация с дорожным транспортом является иллюстрацией одной проблемы, которая характерна для вопросов обеспечения реализации реформ в целом. Фактически в большинстве случаев реформы шли все удачнее и, безусловно, лучше, чем в 1997 г., но это не означало, что все обстояло прекрасно или даже удовлетворительно, как любят оценивать состояние дел представители проверочных комиссий. Зачастую из-за чрезвычайно низкого стартового уровня даже после значительного прогресса ситуация осталась неприемлемо плохой. Шестимесячный срок ожидания медицинской операции все же очень долог; чуть более половины 16-летних школьников с пятью хорошими оценками в аттестате – не так уж много для страны; 75 % нарушителей, оплативших штраф, лучше, чем 50 %, но все равно постыдный результат. Лучшей иллюстрацией проблемы могут служить отчаянные усилия по реализации общенациональной стратегии борьбы с наркоманией, предпринятые парламентом, работавшим в 2001–2005 гг. В первый срок премьерства Блэра главным в этой области был назначен Кит Хеллауэл, который, хотя и давал красноречивые обещания, особых результатов так и не добился. Однако к 2004 г. последовательные усилия Дэвида Бланкетта и премьер-министра обеспечили некоторый прогресс. Результаты были связаны с тем, что любой человек, употребляющий наркотики, если он попадал в поле зрения полиции или судебных органов, ставился на медицинский учет и проходил контроль. Улучшилась координация действий различных государственных органов, появилось больше возможностей для получения медицинской помощи, статистические данные стали указывать на сокращение числа наркоманов среди молодых людей, и после периода роста связанная с наркоманией преступность пошла на убыль. Однако радоваться было нечему. Оставалась еще четверть миллиона лиц, употребляющих наркотики и «представляющих значительную общественную опасность» (как принято писать в официальных документах), и примерно половина всех уголовных преступлений совершалась именно такими наркоманами. Более того, наркомания являлась настоящим несчастьем как для самих наркоманов, так и для их родных. Мне это стало особенно ясно после одной поездки, в которую я отправился в 2004 г., чтобы посмотреть, как идут реформы вдали от Лондона. В одном городке на севере Англии я получил наглядное представление о муках целого района, где жили 175 наркоманов. По данным исследований, каждый употребляющий наркотики человек обходится бюджету в 200 тыс. фунтов в год. При этом, как это ни покажется невероятным, наркоманы приветствовали акции полиции по арестам отдельных распространителей наркотиков, поскольку считали их бесплатной рекламой. Наркоманы из упомянутого мною района попадали в тюрьму в среднем раз по шесть каждый – классический пример повторных ходок (revolving door). Понятно, что законопослушные люди, жившие в этом городке, особенно семьи с детьми, были в ужасе от такой ситуации.

Однако, поскольку правительственные программы были направлены (и совершенно правильно) на регионы с наиболее угрожающими проблемами, к которым этот городок не относился, там эти программы не действовали. Проще говоря, уже функционировали хорошие программы, они начинали давать результаты, но их было просто недостаточно для решения столь значительной проблемы. Сам Блэр хотел добиться большего, в его окружении были люди, призывавшие к более жестким мерам против наркотиков, но на пути стояли потенциальные риски и очень высокие затраты. В то же время было непонятно, как побороть колоссальное социальное зло, не прибегая к радикально новым решениям.

Успехи правительства в реализации реформ государственных услуг далеко не всегда вызывали энтузиазм общественности. В окружении премьера много говорили о недостатке понимания, а службы по исследованию общественного мнения собирали интересные данные. По их сведениям, население относилось к работе местных органов власти со значительно большим одобрением, чем к аналогичным услугам, предоставляемым национальными службами. Отчасти это происходило под влиянием средств массовой информации, которые постоянно освещали только плохие новости. Отчасти дело было в том, что по мере улучшения ситуации росли ожидания людей. Но, по крайней мере, общественность все в большей мере признавала успехи, достигнутые в области образования и здравоохранения.

В мае 2004 г. мы обратились в правительственные органы, в первую очередь к постоянным секретарям, с просьбой прокомментировать деятельность нашей Группы и поделиться мнением о том, как следует изменить ее задачи или методы работы. Это было вызвано как тем, что мы начали задумываться о следующем парламентском сроке, так и тем, что я твердо намеревался выполнить свое обещание, данное постоянным секретарям еще в 2001 г., и распустить Группу еще до конца парламентского срока, если будет такая возможность. Беседу с каждым из них я начинал именно с такого предложения, но, совершенно естественно, все они его отвергли и сказали, что ценят нашу Группу, потому что она имеет четкие приоритеты и не отступает от них; в ней работают замечательные люди; методы работы простые, ясные и практичные; все действия основываются на строгом анализе и фактах; сотрудники Группы всегда готовы к взаимодействию, способствуют распространению опыта департаментов и постоянно обеспечивают постановку четких целей, что помогает каждому департаменту лучше делать свое дело.

Некоторые даже отмечали (и меня покорила их искренность), что было удобно иметь возможность сослаться подчиненным на требование Группы в тех случаях, когда сами они сомневались в необходимости какой-то меры. Другими словами, если им недоставало мужества, они замещали его нашим. Я говорил, что для того мы и существуем. Что касалось будущего, радикальных изменений в нашей работе они не желали, но хотели, чтобы список приоритетов был расширен. Эти встречи послужили основным источником данных для пересмотра целей и задач Группы, к чему мы приступили несколько позже.

В середине мая 2004 г. всеобщее внимание было приковано к последствиям войны в Ираке и к отставке Пьера Моргана, редактора газеты «Daily Mirror», опубликовавшей фальшивые снимки сцен пыток британскими военнослужащими иракских пленных. Во внутренней политике внимание Блэра было поглощено пятилетними стратегическими планами, работа над которыми достигла кульминационной точки. Его уверенность в успешном достижении краткосрочных задач возрастала, но теперь он рассчитывал на необратимость перемен в сфере государственных услуг, на превращение их, как он выражался, в самодостаточные системы, способные к самосовершенствованию. Один за другим министры представляли свои планы кабинету для обсуждения, уточнения и одобрения. Блэр в любом споре становился на сторону самого радикального оппонента: он поддерживал введение независимости государственных школ в системе образования и ратовал за школы, максимально свободные от бюрократического контроля и ответственные за результаты своей работы; одобрял систему здравоохранения с максимальной свободой выбора для потребителя, получающего услугу по установленному тарифу в государственных или частных лечебных учреждениях; склонялся к классификации уголовных преступлений по трем видам: (1) тяжкие и организованные, (2) средней и малой тяжести и (3) антисоциальное поведение (полиции и судам следовало по-разному бороться с каждым видом). При рассмотрении проектов пятилетних планов премьер всегда настаивал на большей ясности, усилении целенаправленности и сокращении бюрократических процедур. Таким образом, хотя рожденные к середине 2004 г. стратегические планы были продуктом труда многих людей, они стали личным достижением Блэра. Его неустанные увещевания, убеждение, нажим и давление вынудили министров занять значительно более радикальные позиции, чем можно было ожидать, куда более решительные, чем те предложения, которые сформулировали бы постоянные сотрудники департаментов самостоятельно. Самый главный урок, усвоенный премьер-министром за эти годы, он выразил во фразе, которую постоянно повторял: «Надо быть смелее». Чтобы обострить дискуссии, он всегда задавал свой любимый вопрос: «Если бы вас ничего не сдерживало, если бы наступило чрезвычайное положение, что бы вы сделали?» Процесс, начавшийся в сентябре 2003 г., который не все департаменты восприняли тогда всерьез, привел к постановке задач, остававшихся актуальными в сфере государственных услуг и в следующий срок работы парламента. К тому же Блэр настоял на том, чтобы департаменты сократили свои штаты и провели реорганизацию, чтобы иметь возможность реализовать новые, далеко идущие планы. Для него это было глубоко личным достижением, и трудно было не задаться вопросом: чего он смог бы добиться, если бы мы раньше организовали четкую систему центрального аппарата государственного управления и разработали такой подход к выработке стратегии, который бы предусматривал координацию с Казначейством[146]?