Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Передача мониторинга сторонним исполнителям является вторым вариантом. Аудиторы или наблюдатели, имеющие навыки выявления мошенничества и проведения судебно-финансовой экспертизы, могут быть сотрудниками агентства или приглашаться из частного сектора. Там, где внутренние аудиторы подвержены коррупции, приглашение поставщика услуг мониторинга и судебно-бухгалтерской экспертизы из частного сектора, имеющего конкурентные отношения с агентством и соответствующую заинтересованность, может оказаться более результативным при расследовании, выявлении и сборе доказательств, дающих основание для судебного преследования. В контракты можно включать пункты, предусматривающие более детальный аудит, чем обзорная проверка финансовой отчетности подрядчика. Административные правила также могут требовать от чиновников, занятых в проекте, ежегодного раскрытия финансовой информации, вознаграждений и комиссионных подрядчиков и субподрядчиков. Выполнение этих правил контролируется с помощью детального аудита.

Разновидностью модели с использованием независимого наблюдателя является назначение независимого эксперта – лица или фирмы, обладающей необходимыми профессиональными навыками для проведения независимой оценки ценовых предложений параллельно с официальным комитетом. В этой модели после вскрытия предложений часть их откладывают и опечатывают для дальнейшего сравнения с оцененными документами. Эксперт присутствует на собрании по оценке предложений и получает всю информацию, но проводит независимую оценку и подает отдельный отчет независимому чиновнику, который стоит над оценочной комиссией или представляет осуществляющее мониторинг агентство. Заключительные рекомендации должны приводиться в соответствие или содержать объяснение расхождений между официальными и независимыми выводами. Проблема этой модели заключается в необходимости получения разрешения на доступ эксперта к конфиденциальной информации, составление отчетов и заключительных рекомендаций, в чувствительности агентства к несовпадению взглядов, а также в стоимости услуги.

Самой жесткой разновидностью мониторинга третьей стороной является привлечение независимой частной организации к выполнению всех аспектов закупок от лица агентства. В этой модели независимый агент управляет процессом от начала до конца. Он осуществляет часть процесса публично, как в публичной модели, привлекает чиновников агентства к процессу оценки и публичным собраниям и дает рекомендации агентству по вопросам официального санкционирования. Обычно по этой модели агентство, несущее финансовую ответственность, заключает контракт на осуществление работ или оказание услуг. Проблемы этой модели связаны с наймом, финансированием и мониторингом независимой организации и получением согласия правительства на высокий уровень контроля и независимости. В остальном эта модель сходна с наймом компании, оказывающей услуги в области инжиниринга или транспорта.

На уровне сектора при контроле таких аспектов, как распределение и расходование средств, механизм внешней подотчетности функционирует параллельно официальному бюджетному процессу в правительстве. В этом случае государственное агентство и группа представителей организаций гражданского общества и заинтересованных сторон заключают общественный договор, касающийся программ расходования средств, стандартов деятельности агентства и обязательств перед сообществом. В дорожном секторе концепция рассматривает все вмешательства – связаны ли они с сохранением активов или расширением сети – как часть более общего динамического процесса с участием различных заинтересованных сторон. Суть «дорожного общественного договора» заключается в подотчетности государства и прозрачности: дорожное агентство отчитывается перед пользователями дорог об эффективности управления расходами и условиях обслуживания дорог путем публикации ежегодного договора с представителями гражданского общества, направленного на достижение определенных результатов, которые подтверждаются с помощью совместного мониторинга. На практике дорожный общественный договор может принимать форму меморандума о взаимопонимании между агентством и общественной организацией, представляющей широкую публику. Этот процесс также можно применить к полуавтономному сектору, фонду, например дорожному, используя ежегодный отчет и меморандум о взаимопонимании между комитетом по надзору за фондом и представительной общественной организацией.

На организационном уровне агентство может быть подотчетно по показателям результативности с помощью такого инструмента, как «карточки отзывов о работе агентства», в которых граждане или пользователи транспорта выражают свою оценку деятельности агентства и соотношения цены и качества по ряду показателей. Затем эту оценку оглашают, и агентство должно официально отреагировать на нее. Этот инструмент все чаще используется в сфере инфраструктуры и коммунальных услуг. Хотя обычно при его использовании больше внимания уделяется ресурсам организации и вопросам эффективности, он может ограничивать определенные формы коррупции, например связанные с переадресацией средств или их нецелевым использованием, с недопоставками или завышением цены. Этот инструмент может оказаться особенно полезным при мониторинге дорожного общественного договора.

Выбор, который делает любой человек в произвольно взятой точке цепочки создания стоимости, в значительной степени зависит от индивидуальных мотивов и того, насколько на них влияют внешние или институциональные факторы. Он является результатом взаимодействия официальных правил, неофициальных правил игры и ценностей. Чтобы нарушить цикл или сломать шаблон коррупционного поведения, мотивы правильного поведения должны перевесить вознаграждение от коррупции или молчаливого согласия с ней. Аналогичным образом риски и стоимость коррупционного поведения должны перевешивать выгоду от него. Хотя побудительные мотивы – общее понятие и не сильно зависят от сектора, можно привести несколько примеров, касающихся транспортного сектора.

На уровне государства противовесом личной выгоде, которую получает политик, добивающийся нецелесообразного распределения средств или использования статьи бюджета, может стать привлечение внимания к его позиции, ведущее к потере голосов избирателей или репутации среди электората. Например, организации гражданского общества или СМИ могут обнародовать информацию о социоэкономических выгодах альтернативного распределения средств в транспортном секторе или проектах или о дорогостоящем проекте, поддержку которому оказывает политик.

На уровне транспортного агентства побудительные мотивы определяются восприятием эффективности систем внутреннего контроля, уровня защиты, которую обеспечивает себе руководство высшего звена, угрозы потери работы, защищенности информаторов и риска разоблачения. Для изменения побудительных мотивов с целью сокращения коррупции необходимо усилить системы внутреннего контроля, установить взыскания за нарушение правил, назначить добросовестных работников на важные должности, обеспечить ротацию персонала во избежание сговора и создания альянсов, оградить агентство от внешнего влияния и предоставить защиту информаторам, особенно персоналу низшего звена, который обычно наиболее уязвим.

На уровне сделок и индивидуальном уровне побудительные мотивы формируются путем усиления прозрачности, применения систем, ограничивающих дискреционные полномочия, ускорения процессов для ограничения риска проведения переговоров о взятке, предотвращения взаимодействия персонала с заинтересованными сторонами (например, с участниками тендера, местными властями или политиками). Здесь тоже важен пример лидеров. Лидеры, демонстрирующие добросовестность и действующие этично, могут стать действенным стимулом. Для людей возможность конфиденциально или анонимно сообщить о должностном преступлении на горячую линию или омбудсмену является принципиальным условием защиты от угроз и репрессий. Адекватность вознаграждения также является важным фактором в некоторых ситуациях. Там, где зарплаты очень низки, люди уязвимы перед взятками и подарками вроде автомобилей или мобильных телефонов, которые нередко предлагают в обмен на молчание и соучастие. На этом уровне реструктуризация зарплат помогает уменьшить уязвимость сотрудников. Однако на уровне руководства, где организуются сделки, суммы, переходящие из рук в руки, значительны – 1 % от контракта стоимостью $20 млн может составлять зарплату за 10–30 лет. На этом уровне только жесткие санкции, такие как увольнение, потеря пенсии и конфискация активов, достаточны, чтобы изменить побудительные мотивы. Для фирмы, участвующей в конкурсных торгах, цена, которая платится за покровительство и право работать с определенной клиентурой, может стать слишком высокой, если санкции против сговоров, такие как включение в черный список на длительное время, приведут к потере значительной части регулярного дохода.