Невидимая сила. Как работает американская дипломатия - Уильям Бёрнс

Джордж Буш – младший считал, что вывод Индии из изоляции в ядерных вопросах имел бы огромное значение для американской стратегии. В результате летом 2005 г. президент США и премьер-министр Индии Манмохан Сингх объявили, что между двумя странами достигнуто взаимопонимание по ключевым вопросам. Индия должна была попытаться разделить военные и гражданские ядерные объекты и поставить последние под самые строгие международные гарантии в рамках так называемого Дополнительного протокола; обеспечить внедрение надежных систем контроля над экспортом, отвечающих требованиям Группы ядерных поставщиков (ГЯП)[116], и не передавать технологии обогащения урана и переработки ядерных отходов государствам, не располагающим ядерным оружием, и сохранить односторонний мораторий на испытания ядерного оружия. США, в свою очередь, должны были адаптировать национальную и международную правовую базу к реалиям ядерной программы Индии и ее обязательствам действовать ответственно.

Это была непростая задача. Оставались вопросы относительно того, в какой степени Индия будет согласовывать свои действия с нами; насколько серьезно ее особое положение скажется на ядерной дипломатии в частности и на режиме нераспространения ядерного оружия в целом и оправдает ли экономический эффект для американской ядерной отрасли затраченные нами усилия и поднятую шумиху. Сторонники Ядерного соглашения – Договора о ядерном сотрудничестве в гражданских отраслях между Индией и США – преувеличивали ожидаемые выгоды и преуменьшали риски; противники, наоборот, преувеличивали риски и преуменьшали выгоды. Последних жестко критиковали индийские должностные лица, называя их «ядерными аятоллами» и обвиняя в том, что фанатичная приверженность режиму нераспространения ядерного оружия мешает им увидеть более широкие возможности. Однако с точки зрения долгосрочных стратегических инвестиций решение Буша было смелым и разумным. Оно создавало предпосылки для устранения препятствий на пути стратегического партнерства, которое стало бы огромным активом в условиях грядущего «Тихоокеанского века». Оно имело и оборотные стороны, но потенциальные проблемы поддавались контролю. Ожидаемая отдача была немалой, хотя и не мгновенной. В дипломатии никогда нельзя быть в чем-то полностью уверенным, но эта ставка стоила того, чтобы ее сделать.

Добиться предварительного согласия Конгресса было непросто, но госсекретарь Райс, помощник по вопросам национальной безопасности Хэдли и мой предшественник на посту заместителя госсекретаря по политическим вопросам Ник Бёрнс развернули мощную дипломатическую кампанию. Конгресс принял «Акт Генри Дж. Хайда о сотрудничестве между США и Индией в атомной энергетике», в котором были зафиксированы намерения относительно применения существующих законов и внесения соответствующих поправок, санкционирующих развитие ядерного сотрудничества с Индией в гражданских отраслях, но некоторые конгрессмены были по-прежнему настроены против ядерного соглашения, главным образом в связи с риском распространения ядерного оружия. В индийском парламенте дело тоже продвигалось туго – представителей оппозиции пугала угроза посягательства на суверенитет Индии. К тому времени, когда я в конце весны 2008 г. вернулся в Вашингтон, процесс застопорился, и казалось, что эту проблему наряду с другими придется решать уже следующей администрации.

Но тут премьер-министр Сингх, поддавшись непредвиденному порыву, пошел на политический риск и отважился на неожиданный шаг. Серьезно рискуя своим политическим положением, он надавил на парламент. Учитывая, что весной 2009 г. в Индии должны были состояться очередные парламентские выборы, да и срок полномочий его союзников в администрации Джорджа Буша – младшего тоже подходил к концу, а Сингх не был уверен в позиции их преемников, индийский премьер поспешил добиться от парламента вотума доверия. Таким образом, главное препятствие с индийской стороны было устранено. Президент и госсекретарь Райс дали понять, что намерены заключить соглашение до истечения срока своих полномочий. В середине июня Райс позвонила мне в офис и сказала:

– Я знаю, что мы можем не успеть. Но Сингх пошел на серьезный риск, и мы тоже должны поднажать.

Я с головой погрузился в работу. Сначала был трехмесячный спринт по заключению Ядерного соглашения, а потом шестилетний марафон моего активного личного участия в углублении и нормализации американо-индийских отношений.

Нам предстояло преодолеть еще три последних препятствия, а именно получить одобрение МАГАТЭ программы ядерных гарантий Индии; заключить соглашение с ГЯП и добиться так называемого «полного отказа от предъявления требований» к Индии, позволяющего ей развивать ядерное сотрудничество с другими странами в гражданских отраслях, и, наконец, провести Ядерное соглашение через обе палаты Конгресса. Самым труднопреодолимым препятствием оказалось сопротивление ГЯП – для принятия решения требовался консенсус, но шесть или семь стран – членов ГЯП были настроены категорически против. Провести Ядерное соглашение через Конгресс за такой короткий промежуток времени тоже было непросто, но, учитывая, что в сентябре намечалось маленькое окно для слушаний и голосования, нужно было упорно двигаться вперед.

У нас была квалифицированная команда, индийские партнеры тоже получили от Манмохана Сингха указание срочно продвигаться вперед. Президент Джордж Буш – младший, госсекретарь Райс и Стив Хэдли без устали по телефону нажимали на других руководителей, а наш посол в Нью-Дели Дэвид Малфорд откровенно давил на индийцев, чтобы заставить их проявить максимальную гибкость. Большую помощь нам оказали Джон Руд и Дик Стрэтфорд – главные специалисты Госдепартамента по контролю над вооружениями.

1 августа индийцы получали одобрение МАГАТЭ, преодолев первое и самое легкое препятствие. Теперь предстояло решить вопрос с ГЯП. На пленарном заседании ГЯП в конце августа консенсус казался недостижимым. Многие из 48 стран – членов ГЯП были против, в том числе Австрия, Ирландия и Новая Зеландия, которые открыто высказывались о своих опасениях относительно серьезности обязательств Индии в области нераспространения ядерного оружия. В записке, отправленной госсекретарю Райс 27 августа, я откровенно писал, что «наступил решающий момент» и что «индийцы очень озабочены внутриполитической ситуацией и не окажут нам серьезной помощи в работе с ГЯП. ‹…› Препятствия с обеих сторон достаточно серьезны»[117].

И госсекретарь, и президент убеждали Сингха заострить индийский текст и одновременно по телефону обрабатывали упрямых членов ГЯП. Имея на руках более жесткий вариант текста, мы с индийцами должны были в начале сентября отправиться в Вену на очередное пленарное заседание ГЯП. Возглавить американскую делегацию Райс попросила меня – более высокий, чем обычно, уровень руководителя должен был сигнализировать о твердости наших намерений.

Это было упражнение в использовании и жесткого дипломатического давления, и силы убеждения. Мне пришлось разбудить в четыре часа утра высокопоставленных швейцарских и ирландских чиновников в столицах этих стран, чтобы получить их окончательное согласие. Я излагал нашу позицию без лишних слов. Нам просто нужны были голоса, и мы обзванивали всех по списку. Не было никакого смысла вновь и вновь рассказывать о выгодах ядерного сотрудничества с Индией в гражданских отраслях – мы не собирались никого убеждать. В данном случае дипломатической учтивости не было места. Нужна была дипломатия силы, и мы использовали ее.

В конечном счете мы собрали нужное количество голосов, и 6 сентября ГЯП наконец одобрила «полный отказ от