Умные граждане – умное государство - Бет Новек

Поэтому, когда в комитет входил представитель какой-либо отрасли промышленности, представитель гражданского общества и представитель заинтересованной стороны, можно было считать, что комитет обладает всей необходимой информацией для оценки всестороннего влияния будущего постановления или стратегии. Но, конечно, закон не учитывал, что, когда состав комитета ограничен узким кругом из десяти-двенадцати членов, стремление к сбалансированному представительству всех участников может пагубно повлиять на уровень компетенции внутри комитета.

В 1969 году американский социолог Гарольд Виленски отметил в монографии «Организационное мышление»[732], что консультативные комитеты полезны с точки зрения представительства групп интересов, тестирования идей, привлечения общественного внимания и политической поддержки, а также расширения круга участников процесса законотворчества. Но он не поставил вопрос об эпистемиологической ценности членства в комитете[733]. Наоборот, он подчеркивал, что консультативные комитеты – и новые законодательные инициативы, призванные управлять их работой, – должны обеспечивать широкое представительство в составе комитетов различных социальных и экономических интересов и в то же время поддерживать незыблемость принципа профессионализма в принятии решений.

Законом о федеральных консультативных комитетах упорядочивалась практика создания независимых экспертных групп и организации их работы; при этом, однако, закон изначально способствовал повышению закрытости в привлечении внешних консультантов. В результате укрепилась концепция, согласно которой целью консультативных комитетов стало представление точек зрения различных групп интересов, а не привнесение в процесс принятия решений ключевых знаний по рассматриваемому вопросу.

Несколько позже – в 1990 году – Конгресс принял Закон о переговорном нормотворчестве[734], в котором систематизировал методы многостороннего сотрудничества, применявшиеся в нормотворчестве и ранее. Закон требовал, чтобы перед рассмотрением проекта нормативного акта государственными органами он проходил обсуждение в группе, состоящей из представителей заинтересованных сторон, – предполагалось, что такая процедура поможет сократить общее время согласования этого документа и предотвратить потенциальные конфликты[735].

Переговорное нормотворчество предполагает, что все группы, чьи интересы затрагивает будущий нормативный акт, собираются за столом переговоров – в соответствии с процедурой формирования федерального консультативного комитета, установленной соответствующим законом, – чтобы обсудить проект нормативного документа и прийти к согласию относительно его содержания. Только согласовав основные позиции, группы начинают готовить его текст.

Закон был призван минимизировать уровень противостояния между заинтересованными сторонами в процессе разработки новых нормативных актов, побудить все стороны к сотрудничеству, а также исключить возможность проволочек с принятием документов из-за вероятности последующих юридических трений.

Однако через несколько лет от этой практики отказались, и с тех пор она почти не применяется – возможно, из-за того, что, по иронии судьбы, при формировании «группы переговорного нормотворчества» приходилось учитывать обременительные и затратные по времени требования Закона о федеральных консультативных комитетах. Такие требования еще можно считать приемлемыми при создании долгосрочного консультативного комитета, действующего затем в течение многих лет; однако в случае краткосрочной – 90-дневной – процедуры разработки нового нормативного акта требования эти оказываются практически невыполнимыми.

Тем не менее изначальная цель Закона о переговорном нормотворчестве отвечала общей тенденции. Закон был призван обеспечить согласие между заинтересованными сторонами, но при этом он не ставил своей задачей непременно повысить качество и доступность информации, необходимой для организации процесса разработки нормативных актов.

Конечно, неявно предполагается, что процесс достижения компромисса между заинтересованными сторонами сопровождается обменом актуальной информацией и столкновениями мнений. Но критерии Закона о переговорном нормотворчестве, так же как и Закона о федеральных консультативных комитетах, обязывают к представленности различных групп интересов и не содержат требований к уровню компетенции участников, то есть их цель – разнообразие исходных позиций, а не высокий уровень результатов. Эта модель, построенная на основе групп интересов, со временем привела к переменам в судебной практике, так как судьи, по-своему интерпретируя положения Закона о федеральных консультативных комитетах, начали принимать сторону групп влияния, оспаривавших те или иные нормативные положения, исходя из предположения о том, что эти группы представляют интересы общества.

Закон о сокращении документооборота

Период президентства Рейгана во многом перекликался с эпохой «Нового курса» в оценке необходимости экспертно-технократического контроля государственных ведомств, однако в этот период был сделан акцент на концентрации контроля в руках Белого дома, а не профессионалов внутри самих ведомств[736]. В 1980 году, в соответствии с Законом о сокращении документооборота, в структуре Административно-бюджетного управления при Исполнительном офисе президента США было создано Управление по информационным и нормативным вопросам (OIRA[737]). Под предлогом устранения бюрократических препятствий и создания более эффективных и более компактных правительственных органов Управление OIRA контролировало всю собираемую этими органами информацию[738].