Война иными средствами - Дженнифер М. Харрис

По состоянию на сентябрь 2014 года в США действовало двадцать шесть санкционных программ и тысячи санкций в отношении отдельных лиц и компаний – это вдвое больше, чем при президенте Клинтоне, – причем санкции налагались на такие разные страны, как Куба, Беларусь и Сирия[941]. Администрация Обамы подвергла санкциям больше субъектов, чем любая другая администрация США (или даже несколько администраций вместе).

Отчасти причина того, что санкции стали занимать все более важное место во внешней политике США, заключается в простом факте: Америка научилась их использовать. Администрация Клинтона трансформировала свои сомнения в ценности санкций в значимые преобразования, стала вводить «умные санкции» против физических и юридических лиц, а не против национальной экономики в целом (мексиканским и колумбийским наркобаронам под санкциями – из так называемого «списка Клинтона» – стало гораздо труднее отмывать свои грязные деньги). После терактов 9/11 Соединенные Штаты снова реформировали свой подход к целевым санкциям, на сей раз использовав возможности мировой финансовой системы в качестве мультипликатора силы. Вашингтон начал блокировать незаконные финансовые переводы и воспользовался главенством доллара в мировых финансах для прекращения деятельности «подозрительных» банков. Кроме того, опираясь на лидирующую роль Америки на финансовые рынках, чиновники США принялись превращать банки всего мира в этакие дополнительные правоохранительные органы, ставя их перед простым выбором: либо соблюдать введенные США санкции, либо отказываться от операций с долларом[942]. Такое «обуздание» мирового финансового сектора, в свою очередь, позволило американским чиновникам применять различные технологические новшества, которые основательно изменили финансовую и банковскую деятельность во всем мире: тот факт, что почти все денежные переводы теперь сделались виртуальными, означает, что корреспондентские отношения банков легче проследить и оборвать (то же касается систем электронных платежей).

Главные объекты текущих американских санкций – Иран и Россия – являются принципиально различными примерами. Иран не слишком хорошо интегрирован в международный финансовый рынок, многие санкции в его отношении накладывались Советом безопасности ООН, а предмет санкций – иранская ядерная программа – развивался десятилетиями и остается в исключительной компетенции Тегерана. Не обремененные необходимостью учитывать экономические издержки, опираясь на широкую международную поддержку, американские стратеги предложили метод максимальной экономической изоляции. Напротив, Россия гораздо больше интегрирована в глобальные рынки, санкции против нее вводили преимущественно США и ЕС, а не Совет безопасности ООН, и сами санкции были вызваны военным конфликтом с участием России и другого государства. Эти факторы требовали подхода, куда более «чувствительного» для экономик США и ЕС и более взвешенного, они оставляли России «пути выхода» в быстро меняющейся обстановке. В той мере, в какой американские санкции приносили успех в столь несхожих случаях, по ним можно судить с достаточной мерой справедливости о важности и эффективности санкционной политики США в целом.

Оценка успешности санкций – задача куда более сложная, чем представляется большинству аналитиков. Санкции, подобно любому другому геоэкономическому инструменту, могут применяться ради нескольких целей и ради нескольких аудиторий – сигнализировать о серьезности намерений противникам, демонстрировать решимость союзникам, посылать недвусмысленные сообщения третьим лицам, указывать на готовность действовать или наносить экономический урон. Нередко перечисленные цели служат дополнением к основной поставленной задаче, которая обычно сводится к изменению поведения конкретного режима или его политики. Гэри Сэймур, эксперт Белого дома по контролю над вооружениями и оружием массового уничтожения при первой администрации Обамы, утверждал в 2013 году, что «санкции заставили Иран временно ограничить реализацию своей ядерной программы. Но достаточно ли этих мер и угрозы введения дополнительных санкций, чтобы вынудить Иран отказаться от ядерной программы целиком, – вопрос спорный»[943]. Сегодня мы знаем ответ на этот вопрос.

Санкции против России, возможно, повлияли в некоторой степени на поведение Москвы в ходе украинского кризиса, но до сих пор не привели к коренным изменениям российской политики. При этом важно поступательное движение, о чем слишком часто забывают. Проблема в том, что эффект оценивается по неверной посылке (мол, Москва вела бы себя иначе, не будь санкций), а это порождает необоснованные ожидания.

Наконец, санкции могут породить эффект домино, ведущий, пусть непреднамеренно, к аналогичному результату. Возьмем в качестве примера Армению, где правительство какое-то время поддерживало идею экономического соглашения с ЕС, поскольку финансовые проблемы России сказывались на экономике Армении[944]. На Балканах финансовые ограничения России вследствие санкций заставили балканских партнеров Москвы задуматься над тем, способна ли Россия выполнить свои обещания по развитию энергетической инфраструктуры[945].

Относительный успех санкций против Ирана и России стал возможным благодаря очередным нововведениям в самом характере санкций, наряду с коллективными действиями дома и за рубежом. Соединенные Штаты применили новейшие финансовые инструменты, чтобы «утихомирить» Иран, и в период правления Буша и Обамы располагали широкой международной поддержкой. Закон 2010 года о полномасштабной проверке Ирана, санкциях и прекращении сотрудничества «создал прецедент», впервые в истории наделив «министра финансов США правом требовать от американских банков прекращения корреспондентских отношений с иностранными банками, которые сознательно участвуют в крупных сделках с перечисленными иранскими банками»; это цитата из доклада о воздействии санкций на иранскую экономику[946]. К моменту публикации доклада в феврале 2013 года министерство финансов уже «провело разъяснительную работу с более чем 145 зарубежными финансовыми институтами из более чем 60 стран, а также с иностранными правительствами, регулирующими органами и прочими профессиональными группами и организациями»[947].