Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование - Альберт Еганян

Теперь посмотрим, каков статус ФЦП в действующем законодательстве. По сути, это лишь заявленная амбиция государства. Конечно, одобренная, но не имеющая безусловной юридической силы. Средства, указанные в ФЦП, могут быть и не доведены до ГРБС. Более того, она может быть секвестирована, пересмотрена планово или внепланово, в конце концов средства и вовсе могут быть переброшены на другой проект.

Таким образом, частник, например владеющий ГОКом, может, доверившись написанному в ФЦП (хотя я не знаю, владеют ли ГОКами такие идеалисты), построить свое производство, ожидая, что не сегодня завтра из-за вон того холма покажется железная дорога, которую государство к нему тянет. Так написано в ФЦП. Но вскоре он узнает, что где-то в ведомственных согласованиях эта позиция ушла из соответствующей подпрограммы ФЦП. Или еще хлеще: «железку» к нему протянули, но ЛЭП, которые должен был делать другой ГРБС по другой подпрограмме другой ФЦП, вычеркнули, и их не будет. По крайней мере, пока.

Утрирую, конечно. Но только в той части, что частнику это становится известно неожиданно. Конечно же, он беспокоится об этом постоянно. И вскоре узнает о сокращении или иной форме «модернизации» государственной части интересующего его проекта. Частенько толку от этого мало, так как под свою часть проекта он уже получил кредит и стройка началась. С этого момента он практически окончательно становится заложником государства.

Не говоря уж о том, что кредитующие банки в последние годы тоже очень хорошо понимают, что ФЦП – это намерение, а не гарантированное действие, и просчитывают все риски того, что прокредитуют «завод в пустыне». В результате частнику кредит обходится в дополнительные пару процентов к цене денег и болезненные залоги. Кроме того, такая конструкция начисто отбивает у банков желание участвовать в проектном финансировании[50] такого бизнеса.

Конечно, если вы просто подрядчик или поставщик услуг государству, то в случае изменения программы, по большому счету, вы ничего не теряете, а просто недополучаете объемы, а соответственно, и прибыли.

Но в том случае, если вы делаете якобы совместный с государством инвестиционный проект, ситуация в корне меняется, поскольку в части государственных обязательств вы вынуждены закладываться на столь инвестиционно ненадежный документ, как ФЦП. Даже принимая во внимание тот факт, что внутри того или иного программного государственного проекта есть незримая китайская стена между частными и государственными средствами, а соответственно, и будущей собственностью. И риск не в том, что государство будет напрямую влиять на вашу собственность, а в том, что оно в рамках совместных задач не выполнит, или выполнит не в срок, или просто передумает выполнять свои обещания, например, по подведению инфраструктуры к вашему перерабатывающему заводу. И сколько он будет стоить после этого?

Аналогичная ситуация почти во всех проектах, предусмотренных в целевых программах, вне зависимости от вида и предмета инвестиционного взаимодействия между частником и государством. Причем проблемы региональных целевых программ (РЦП) не сильно отличаются от тех, которые присущи ФЦП.

Таким образом, существует ряд ключевых рисков и ограничений в том случае, если вы реализуете совместно с государством не подрядный, а инвестиционный проект, который просто на словах позиционируется как совместный.

Во-первых, невозможно синхронизировать не только формальные, но и фактические действия между частником и государством. Также можно констатировать невозможность прямо и в юридически обязывающей форме установить правила, порядок и последовательность взаимодействия.

Во-вторых, всегда стоит иметь в виду возможность одностороннего отказа со стороны государства, сокращения, изменения, иной формы корректировки действий, заложенных в программу. Впрочем, частная компания может поступить (и многие поступают) так же. Нельзя с уверенностью сказать, что только публичная сторона чувствует себя относительно свободно в рамках таких отношений, частная – тоже.

В-третьих, если в рамках проекта используется конструкция госконкурсов, то ей присущи все описанные выше риски, включая проблемы бюджетных лимитов, исполнения ФЦП, необходимости проведения ежегодной закупки. Кроме того, зачастую отсутствует должный контроль со стороны госзаказчика за исполнителями подряда в части выполнения мандата по созданию государственной части инфраструктуры. В том случае, если она для вас «окно в большой мир», это становится значительной проблемой. Несмотря на то что стоимость их услуг вас особо не беспокоит (платит-то бюджет), сроки и качество напрямую влияют на вашу часть проекта.

В-четвертых, указанные выше риски неплохо понимают финансирующие организации, потому не стоит удивляться предлагаемой ими стоимости денег (а иногда и вовсе их отсутствию) при кредитовании ввиду указанных организационно-правовых и инвестиционных рисков. А если к этому добавить существующую зачастую несинхронизированность ФЦП в ряде ключевых деталей не только с действиями частных компаний, но и с инвестиционными программами монополий (если речь идет о расщеплении всего спектра потребной инфраструктуры проекта на государственную и собственность монополий), то ситуация только обостряется.

И последняя проблема из основных состоит в том, что у частных компаний отсутствует прозрачная и где-то описанная процедура влияния на государственные органы при утверждении, а что еще важнее – при корректировке программы.

Возникает вполне резонный вопрос: почему же при всех недостатках инструмента ФЦП частники столь нередко поднимают вопрос о включении своих проектов в программу? Полагаю, ответ очевиден. Считается, что другого инструмента просто-напросто нет. Хочешь не хочешь, а выбирать особо не приходится: терпим и пытаемся извлечь хоть какую-то пользу из тех опций, что доступны.

Кроме того, ФЦП – долгосрочный документ, и на фоне того, что государство не имеет традиционно никаких более конкретных документов на среднесрочный период, на них опираются как на ненадежный, но хотя бы какой-то документ, закладываемый в основу планов. Все понимают, что это весьма условно.

Период «функционирования» ФЦП – тоже не всегда хороший критерий для построения даже примерных планов. Целевые программы юридически нежесткие (это минус), большинство конкурсов ежегодные (тоже минус), но есть и еще одна проблема (как оборотная сторона медали «долгосрочности») – они обычно утверждаются на срок пять – десять лет. Поэтому при необходимости у регуляторов есть возможность перебрасывать суммы внутри ФЦП (что относительно просто) без изменения общего веса программы (что было бы несколько сложнее, так как требует более значительных межведомственных согласований).