Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование - Альберт Еганян

У частных интересантов не было никакой мотивации для того, чтобы применять изощренные методики создания инфраструктуры, развивать у себя компетенции и экспертизу, благодаря которой это можно было бы делать.

Итог более или менее понятен. Наступил кризис. Государство значительно сократило объемы своих инфраструктурных вложений, секвестировав в одностороннем порядке ФЦП. Какие-то компании были рады такому повороту событий, не успев начать свое финансирование, какие-то, наоборот, попали в описываемые выше инвестиционные ножницы. В 2015 г. ситуация повторяется.

В любом случае возврат к старым объемам если и предвидится, то очень нескоро. А иные инструменты создания инфраструктуры (ГЧП, проектное финансирование или проектное финансирование с госплечом) в их арсенале так и не появились, поскольку в предыдущие годы под рукой был простой, как гвоздь, и на первый взгляд действенный инструмент бюджетного софинансирования, который, правда, не очень-то успешно прошел проверку временем.

В итоге количество «бюджетных» проектов существенно сократилось, а случаев проектного финансирования – сохранилось на прежнем уровне. Как их было немного в период пика финансового наполнения ФЦП, так примерно столько же и осталось. Только теперь коммерческие компании готовы рассматривать его в качестве одного из ключевых инструментов инкубирования инфраструктуры. Но особого предложения на рынке нет. И проблема не столько в банках (хотя отсутствие понимания и опыта у многих из них – тоже проблема), сколько в дефиците тех, кто не просто разбирается в проектном финансировании, но и в состоянии организовать проектное финансирование именно в инфраструктуре. А это слишком специальная компетенция.

Мы намеренно рассматривали инструменты целевых программ на примере федерального уровня. Во многом это связано с тем, что региональная бюджетная система в этой части воспроизводит федеральную, хотя, может быть, и с некоторыми терминологическими отличиями. Региональные инвестиции в большинстве субъектов Федерации сведены в РЦП – региональные целевые программы, cущество и идеология функционирования которых аналогичны федеральным. Более того, есть ряд взаимосвязей между ними. Например, если в ФЦП в каком-то проекте указано, что наряду с федеральным софинансированием есть региональное, то оно одновременно должно быть (что, правда, не означает, что будет) записано в РЦП.

Кроме того, в региональные программы записаны также проекты, в рамках которых предполагается софинансирование (или 100 %-ное финансирование, но тогда это уже не инвестиционный, а потенциальный подрядный проект) из бюджета субъекта РФ.

Аналогичная ситуация с иными инструментами государственной поддержки. Субсидирование процентных ставок по кредитам тоже предусматривается в ФЦП, а государственные гарантии (в том числе субъектов Федерации) – в ФЦП (региональные – в РЦП). Хотя с ними весьма интересная ситуация. В отечественном бюджетном законодательстве государственные гарантии де-факто приравнены к фактическим деньгам: для того чтобы государству выдать государственные гарантии, они традиционно должны быть в итоге учтены как долгосрочные обязательства федерального бюджета. Так что с точки зрения властей и механики бюджетного процесса госгарантии не сильно отличаются от прямых трат государства.

Наряду с федеральными целевыми программами существуют и иные возможности делать совместные проекты с государством, даже частично – в рамках ФЦП. Например, концессионные и квазиконцессионные формы фиксирования инвестиционных обязательств. Они предоставляют сторонам большую свободу поведения при формулировании конкурсных и контрактных условий. Вместе с тем зачастую сами общие показатели такого рода инвестиционных проектов указываются и в ФЦП. Несмотря на это, строится более или менее нормальный инвестиционный проект с фиксацией прав и обязанностей сторон, лишенный значительного количества описываемых в данной главе проблем. Попросту говоря, обобщенные данные о концессионном соглашении отражаются в ФЦП, несмотря на то что концессионные конкурсы проходят по отдельной процедуре и не имеют многих родовых проблем, описанных выше.

На федеральном уровне Минфин последние пять – семь лет пытается внедрить программно-целевой подход к формированию федеральных целевых программ, который в большей мере похож на формирование каждой отдельной позиции в ФЦП как проекта ГЧП или проектного финансирования, чем на то, как это происходит сейчас. Когда вы узнаете, что это наконец-то случилось, надеюсь, значительная часть данной главы автоматически устареет. Но, к сожалению, нет никаких весомых оснований предполагать, что это случится на обозримом временнóм горизонте, в том числе, из-за длительной процедуры межведомственных согласований и традиционной неспешности принятия ключевых решений.

Какое-то время назад представители регионов и федералы весьма активно изучали опыт Калужской области по привлечению инвестиций через создание инфраструктуры для промышленных гринфилдов. И действительно, есть за что отметить тогдашнюю команду калужского правительства. Одна из совершенно обычных, ничем не выделяющихся областей Центральной России без сырьевых возможностей, с типичным для региона укладом жизни и структурой бюджета – и вдруг (хотя понятно, что подготовка была долгой и только для внешнего взгляда это было неожиданно) стала одним из национальных чемпионов в привлечении иностранных инвесторов, которые почему-то именно в этой области начали организовывать свои производства, активно инвестируя в гринфилды. У всех возникал естественный вопрос: почему именно там?

В первую очередь, непосвященным приходили в голову какие-то простые ответы – что-то вроде качественного регионального инвестиционного законодательства. Однако вряд ли это могло быть настоящим ответом. Полномочия региональных властей по льготированию инвесторов довольно-таки ограниченны. Кроме того, практически все регионы уже предоставляют более или менее традиционный набор льгот для инвесторов. Это привело к тому, что региональные «инвестиционные» льготы уже давно стали «гигиеническим» вопросом, который просто должен быть, но не может оказаться сколько-нибудь критическим при принятии решения о «заходе» именно в эту область для того или иного инвестора.

Более приближенным к реальности ответом является тот факт, что правительство области смогло организовать, взяв на себя инфраструктурное оснащение, готовые площадки для потенциальных инвесторов. Первое время это было простой подготовкой площадок (критерий срока «захода» для многих инвесторов оказался критическим, а в области они уже были готовы), в дальнейшем, удовлетворив потребности первых инвесторов, – готовили площадки «на заказ». Для этого была создана госкомпания в виде ОАО и с традиционным названием для таких институтов «Корпорация развития» (в данном случае Калужской области) – КРКО, акционеры которой – правительство области и ВЭБ. Понятно, что участие ВЭБа – это уже не вполне рыночный фактор, который не позволяет такую модель развития тиражировать. С определенных пор, говорят, в ВЭБе существует негласный запрет на вхождение в капитал и спонсирование корпораций развития регионов. Однако ВЭБ был только стартап-спонсором проекта, в дальнейшем же региональные власти обходились самостоятельно.