Узкий коридор - Джеймс А. Робинсон

Хотя социальная мобилизация и способствовала заметному росту способности федерального государства, архитектура Конституции продолжала влиять на развитие некоторых из этих программ и на их исход (Рональд Рейган однажды съязвил по поводу «войны с бедностью»: «Федеральное правительство объявило войну бедности, и бедность выиграла»). Взять для примера столь знаковый для Ф. Д. Рузвельта Закон о социальном обеспечении. До «Нового курса» Соединенным Штатам не удавалось проводить сколько-нибудь широкую политику социального страхования, тогда как Великобритания начала двигаться в этом направлении в 1906 году, а Германия – еще раньше, в 1880-х годах. В США существовали частные пенсионные планы, но они охватывали менее 10 процентов рабочей силы. Большинству населения в старости приходилось полагаться на своих родных или на свои скудные сбережения. Правительство предоставляло пенсии ветеранам и вдовам ветеранов, и они в 1928 году составляли 85 процентов лиц, получавших пенсии. Центральной для Закона о социальном обеспечении была обязательная система пенсии по старости. В первом разделе утверждалось:

Итак, в центре программы находились штаты. В законе уточнялось, какую сумму можно было получать после выхода на пенсию, и она зависела от размера зарплаты конкретного лица, но в любом случае не превышала 85 долларов в месяц. Это была скромная сумма – примерно половина средней заработной платы на то время, и все же она говорило о том, что правительство намерено серьезно взяться за универсальную программу социального обеспечения. Любопытно, что Закон о социальном обеспечении делал для компаний более привлекательными частные пенсии, потому что они могли назначать их более высокооплачиваемым и квалифицированным рабочим, которым государственной пенсии было бы недостаточно. По сути, до принятия этого закона частные фирмы неохотно учреждали пенсионные планы только для высокооплачиваемых рабочих без одновременного охвата всех других рабочих, а предоставлять такие преимущества всем было бы невыгодно для работодателей. Но после принятия закона низкооплачиваемые рабочие получили доступ к пенсиям, и потому у фирм появилось больше стимулов составлять частные планы только для высокооплачиваемых рабочих. Как заметил представитель Национальной корпорации производителей молочной продукции, «первое, что привлекло наше внимание, – это тот факт, что только 1200 человек из общего числа рабочих получали более 3000 долларов. Среди этих 1200 были практически все, от кого действительно зависели судьба компании и ее успех на фоне конкурентов… Поэтому мы решили… ничего не выделять по плану работодателям или работникам с зарплатами менее 3000 долларов и предоставить позаботиться о них налоговой программе социального обеспечения».

По существу, фирмы получали выгоду от новой политики без всяких затрат со своей стороны. Такие выплаты пенсии не облагались налогами, потому что считались расходами, как и заработная плата. В то же время эти пенсионные выплаты для работников, и до какого-то предела их собственный вклад, облагались налогом как доход, только когда их взимали во время пенсионного срока, что перемещало налоговые отчисления в будущее. Вводя систему всеобщих государственных пенсий, правительство одновременно субсидировало и частные пенсии. Более того, высокооплачиваемые рабочие зарабатывали слишком много, чтобы получать какую-то реальную выгоду от системы социального обеспечения. Поэтому было заложено основание для развития двойной системы, а не универсальной системы пенсий, охватывающей всех. После введения системы социального обеспечения охват частных пенсионных систем предсказуемо быстро увеличился менее чем с 10 процентов всей трудовой силы до 40 процентов в 1970-х годах. Распространение государственной системы на первых порах сдерживало то, что политики-южане вынудили Ф. Д. Рузвельта исключить из нее сельскохозяйственных рабочих и прислугу, чтобы не предоставлять ее преимущества афроамериканцам.

Если ситуация с пенсионным обеспечением в США не сравнима с ситуацией в других развитых странах, то ситуация со здравоохранением, несмотря на все планы Джонсона по построению «Великого общества», отличается еще сильнее. Здесь даже близко нет ничего похожего на универсальную систему социального обеспечения. Единственными универсальными системами можно назвать «Медикэр» для пожилых и «Медикейд» для некоторых категорий неимущих. Большинство американцев получают доступ к медицинским услугам благодаря медицинской страховке, предоставляемой их работодателями при посредстве частных страховщиков, которых в большой степени субсидирует правительство. Здесь государственно-частное партнерство еще больше перекошено в частную сторону.

Государственно-частное партнерство и ограничения государства, пусть даже и набиравшего силу, определили и другие аспекты государственной деятельности. Они объясняют мобилизацию в США во время Второй мировой войны и способы ведения холодной войны. Этими же факторами объясняется противоречивая роль, которую в Иракской войне сыграли такие подрядчики и компании, как Halliburton и Blackwater. Стоит также вспомнить, что на момент публикации своих разоблачительных материалов о программе сбора секретной информации Агентством национальной безопасности Эдвард Сноуден был частным подрядчиком Центрального разведывательного управления.

Смешанный характер предоставления общественных услуг, при котором пропорция между частным и государственным постоянно колебалась, был удобным средством постепенного увеличения способности американского государства, но в некоторых ключевых аспектах он послужил существенным сдерживающим фактором. Многие из проблем, стоящие перед страной в настоящее время, от высокого уровня бедности и отсутствия доступа к системе общественного здравоохранения (по меркам других богатых стран) до преступности (гигантских масштабов по сравнению с другими развитыми странами) и недостаточной защиты граждан (что особенно заметно в Фергусоне, штат Миссури, или в чикагском районе Гайд-парк, где живет один из авторов книги), являются последствием весьма ограниченной схемы государственного строительства.

Убийство Майкла Брауна следует рассматривать в контексте прискорбных отношений между гражданами и полицейской службой Фергусона. Это комплексный итог воздействия многих факторов, но он характерен для многих городских районов, называемых также гетто. Они повсюду сталкиваются с одними и теми же проблемами: в них непропорционально представлены расовые меньшинства; в них меньше доступной работы и экономических возможностей, чем в целом по стране; в них наблюдается недостаток общественных услуг, а уровень преступности в них гораздо выше, особенно связанной с огнестрельным оружием и убийствами. Последняя особенность объясняет натянутые отношения с полицией. В США на одного человека в среднем приходится примерно по одной единице огнестрельного оружия – всего более 300 миллионов. Страна, занимающая второе место по этому показателю, – Йемен, и то в нем на каждого человека приходится примерно половина единицы огнестрельного оружия. В других странах этот показатель гораздо меньше: в Великобритании и Китае, например, одна единица огнестрельного оружия приходится на двадцать человек. В Соединенных Штатах столько огнестрельного оружия, что оно проникло во все уголки общества, включая гетто с их огромными социальными проблемами. Одно из последствий широкого распространения оружия – то, что полицейские боятся и предпочитают сначала стрелять и только потом задавать вопросы. И у них есть все основания бояться. В 2015 году криминальной столицей США был признан Сент-Луис, а Балтимор и Детройт не слишком отрывались от него, занимая второе и третье места. В том году в Сент-Луисе было совершено 59 убийств на 100 тысяч человек, то есть всего 188. И это в сравнении со средним показателем США в 5 убийств на 100 тысяч человек, что само по себе в пять раз больше среднего показателя по Европе.