Невидимая сила. Как работает американская дипломатия - Уильям Бёрнс

ядерная программа, включая обогащение урана, была «предметом национальной гордости иранцев, их полетом на Луну».

Вопреки прогнозам противников ядерного соглашения, предрекавшим, что иранцы нас обманут, в течение первых нескольких лет после подписания «Совместного всеобъемлющего плана действий» и инспекторы МАГАТЭ, и представители американского разведывательного сообщества неоднократно подтверждали, что Иран соблюдает свои обязательства. В результате ослабления санкций экономика Ирана не была окончательно разрушена. Соглашение лишило иранский режим возможности утверждать, что причиной тяжелого экономического положения большинства иранцев является внешнее давление, а не хроническое неумение управлять страной, коррупция и нерациональное использование ресурсов. Массовые протестные выступления летом 2017 г. показали, что позиции клерикального руководства в Тегеране не так уж прочны. Как и опасался Верховный руководитель во время переговоров по ядерной проблеме, соглашение не сгладило, а, наоборот, сделало более заметными недостатки иранского режима.

Между тем Иран продолжал экспортировать нестабильность в Ближневосточный регион, используя в своих интересах и усиливая хаос в Сирии и Йемене, вовлекая своих главных союзников и помощников в жестокое региональное противостояние с Саудовской Аравией и другими суннитскими государствами. Президент Обама всегда понимал: чтобы развеять опасения наших друзей и партнеров в регионе, обеспокоенных перспективой ослабления нашей поддержки вследствие налаживания диалога с Тегераном, ядерное соглашение должно стать частью более широкой стратегии. Безусловно, ядерная сделка не лишала США и их партнеров возможности принимать меры против неядерных нарушений иранского руководства; но у критиков все равно оставалось много причин высмеивать подход администрации. По их мнению, мы обуздали ядерные устремления Ирана, но усилили его способность мутить воду в регионе.

Дональд Трамп пришел к власти с предубежденным, пренебрежительным отношением к «Совместному всеобъемлющему плану действий», который он назвал «худшей сделкой из всех когда-либо заключенных». Он не видел ни практической пользы от соглашения, связанного с ограничением иранской ядерной программы, ни в целом ценности концепции, основанной на понимании значения классической дипломатии – строительства коалиций и решения проблем путем переговоров, со всеми необходимыми для этого взаимными уступками. Его подход был намного более унилатералистским, нацеленным не столько на заключение сделки с иранцами на максимально выгодных условиях, сколько на усиление давления на них до такой степени, чтобы они были вынуждены капитулировать, поскольку иначе их бы ждала катастрофа. Несмотря на настойчивые просьбы других членов «Группы 5 + 1» и отсутствие доказательств нарушения иранцами своих обязательств, в мае 2018 г. Трамп настоял на выходе США из «Совместного всеобъемлющего плана действий».

Я был удивлен только тем, что Трамп сделал это не сразу, учитывая, что он был яростным противником сделки с Ираном. Тем не менее после стольких лет усилий, направленных на заключение соглашения, в значимость которого я продолжал твердо верить, это было крайне неприятно. Я задавался вопросом: что мы могли сделать, чтобы сделать соглашение более прочным, затруднить выход из него? Может быть, мы могли оказывать давление на иранцев дольше, продлив срок действия временного соглашения – «Совместного плана действий», чтобы добиться от Тегерана более серьезных уступок – например, по срокам ограничений на обогащение ядерного сырья до определенного уровня. Но реальность была такова, что и в США, и в Иране политики раздражались и проявляли нетерпение, а консолидировать усилия «Группы 5 + 1» всегда было намного труднее, чем могло показаться сторонним наблюдателям, – особенно после того, как между ее членами начались серьезные разногласия в связи с другим проблемами – например, событиями в Украине или в Южно-Китайском море.

Может быть, мы могли бы сделать свою работу лучше, если бы сумели противостоять иранской угрозе для Ближнего Востока в широком смысле как до, так и после принятия всеобъемлющего ядерного соглашения. Готовность взять на себя более серьезные риски в противостоянии режиму Асада после начала сирийской гражданской войны в 2011 г. стала бы мощным сигналом для Ирана и позволила бы смягчить недовольство Саудовской Аравии и других наших старых друзей ядерной сделкой. Однако полностью устранить их обеспокоенность все равно было бы невозможно. Они были глубоко встревожены событиями «арабской весны» и перспективами изменения регионального порядка, в котором Иран неизбежно занял бы свое место. Но мы, возможно, могли сделать больше, чтобы показать, что ядерное соглашение было началом, а не концом трезвой политики в отношении Ирана.

Несомненно, Трампу труднее было бы отказаться от «Совместного всеобъемлющего плана действий», если бы мы сумели заручиться более серьезной поддержкой ядерного соглашения внутри страны. Выйти из официального договора было бы труднее, чем из исполнительного соглашения[151]. Однако, учитывая глубокую политическую поляризацию в Вашингтоне, добиться двух третей голосов в поддержку соглашения было практически невозможно. А результаты опросов общественного мнения, показавшие, что 60 % американцев были против выхода из ядерного соглашения, оказались недостаточно прочной гарантией его сохранности.

Выход Трампа из ядерного соглашения стал еще одним напоминанием о том, что уничтожить плоды дипломатических усилий куда легче, чем взрастить их. Этот шаг возмутил союзников, много лет поддерживавших наши усилия. Повторное введение американских санкций, несмотря на возражения партнеров, нанесло еще больший ущерб дипломатии как инструменту реализации политики, и без того пострадавшему от пренебрежительного отношения, и заставила другие страны искать пути снижения зависимости от доллара и американской финансовой системы. Кроме того, это привело к одержимости Ираном, стратегическое значение которого возросло за счет более важных приоритетов – таких как восстановление альянсов и выстраивание отношений с соперничающими великими державами.

Отказ Трампа от ядерного соглашения с Ираном стал еще одним ударом по нашей репутации и доверию мирового сообщества, не сомневавшегося, что мы выполним свою часть сделки. Возможно, понятие «репутация» уже ничего не значит в Вашингтоне, который иногда так любит подталкивать президентов к применению силы для поддержки нашей валюты и влияния в мире. Но в дипломатии оно по-прежнему сохраняет свое значение, особенно после утраты господствующего положения на мировой арене, когда ключевую роль начинает играть наша способность мобилизовать другие государства для решения общих проблем. Решение Трампа выйти из «Совместного всеобъемлющего плана действий», перекликающееся с односторонним силовым подходом, приведшим к войне в Ираке в 2003 г., и непреодолимым стремлением использовать могущество США для изменения порядка в Ближневосточном регионе, стало еще одним свидетельством опасного пренебрежения к дипломатии. Именно этот рискованный, дерзкий и необдуманный подход нанес непоправимый ущерб влиянию США в прошлом и легко может сделать это снова.

10

Первоочередной инструмент воздействия: дипломатия и ведущая роль Америки

Расставаясь с работой, мы неизбежно оглядываемся назад и пытаемся заглянуть в будущее. Именно этим я попеременно и занимался, стоя на сцене в празднично украшенной Комнате Бенджамина Франклина в здании Государственного департамента, где осенью 2014 г. мои коллеги в торжественной обстановке провожали меня на заслуженный отдых. Это была необыкновенно роскошная церемония, и я изо всех сил смирял свое эго, чтобы не впасть