Мировой беспорядок - Ричард Хаас

Организация Объединенных Наций не смогла оправдать надежд своих самых ярых сторонников, но эти надежды изначально не были реалистичными. Она не справилась с функцией регулятора отношений в период холодной войны, что неудивительно, учитывая различие в позициях США и Советского Союза. Совет безопасности ООН сделался в итоге еще одной ареной холодной войны. Две сверхдержавы использовали эту международную площадку для попыток привлечь мировое общественное мнение на свою сторону. Тем не менее СБ оказался полезным местом, так сказать, для выпуска пара, а кулуары ООН служили укрытием, где дипломаты могли встречаться подальше от яркого света телекамер.

Все начало понемногу меняться лишь ближе к заключительному этапу холодной войны. Совет безопасности сыграл действительно важную роль в координации международных мер реагирования на агрессию Саддама Хусейна против Кувейта. Но это означало, во‐первых, что холодная война в значительной степени утратила интенсивность, и что, во‐вторых, рассматриваемый вопрос – нарушение территориальной целостности и суверенного статуса государства – члена ООН – относился к числу тех немногих, по поводу которых и вправду имелась возможность достичь консенсуса. В конце концов, на этих условиях складывался традиционный подход к мироустройству. Совет безопасности не столько формировал этот консенсус, сколько отражал его наличие.

* * *

ООН не слишком-то способствовала утверждению послевоенного порядка. Деколонизация сопровождалась различными эксцессами, зачастую осуществлялась в рамках внутренней политики колониальной державы, нередко оборачивалась вспышками насилия на местах, а бывало, что имело место то и другое. В ряде регионов, как и в случае кувейтского кризиса 1990 года, Организация Объединенных Наций могла вмешиваться в происходящее только при наличии общего консенсуса; каких-либо инициатив с ее стороны к достижению международного согласия ожидать фактически не приходилось. А Генеральная ассамблея ООН показала себя идеологизированным и неэффективным органом, который, следовательно, воспринимался многими как досадная помеха; всего раз она продемонстрировала свою полезность, когда санкционировала международный ответ на вторжение Северной Кореи на юг Корейского полуострова в июне 1950 года.

Договор о нераспространении ядерного оружия также оценивается неоднозначно. В немалой степени его оценка зависит от связанных с ним ожиданий. В 1963 году президент Джон Ф. Кеннеди рассуждал о мире, в котором к середине 1970-х годов может появиться целый ряд стран, обладающих ядерным оружием[54]. К счастью, ничего подобного не произошло. Но в первые три десятилетия действия ДНЯО появились, в дополнение к первым пяти, еще четыре ядерных страны – Израиль, Индия, Пакистан и Северная Корея.

Во многом эта неоднозначность восприятия ДНЯО обусловлена ограничениями самого договора. Начнем с того, что ни одна страна мира не обязана к нему присоединяться. Во-вторых, в договоре четко оговаривается, что он никоим образом не препятствует применению ядерной энергии в мирных целях и не запрещает импортировать технологии и материалы в указанных целях. К сожалению, многое из того, что необходимо для производства оружия, может разрабатываться или приобретаться под видом мирного использования ядерной энергии. В-третьих, процедура инспектирования предполагает сотрудничество; это джентльменское соглашение, но мы живем в мире, в котором некоторые главы правительств не являются джентльменами, и эти люди готовы лгать и всячески прикрывать запрещенную деятельность. В-четвертых, договором не предусматриваются автоматические санкции или штрафы за нарушение условий. Наконец, в‐пятых, страны сохраняют за собой право выйти из договора, уведомив об этом не позднее чем за три месяца до выхода. Если коротко, суверенные образования договорились не нарушать норму нераспространения, но вполне могут счесть, что она вредит их интересам.

Что касается биологического и химического оружия, здесь ситуация тоже выглядит запутанной. Применительно к биологическому оружию трудно, а порой и невозможно, удостовериться в соблюдении запрета на его применение: проверки сопряжены со множеством проблем. Например, Ирак (подписавший Конвенцию по биологическому оружию) при Саддаме Хусейне создал серьезный арсенал такого оружия, который годами оставался необнаруженным. С химическим оружием положение было (и остается) еще серьезнее: его проще изготовить (достаточно уровня едва ли не школьных знаний и элементарного производства) и проще спрятать. Как отмечалось выше, всемирная конвенция, запрещающая производство и применение химического оружия, вступила в силу лишь в 1997 году; что важнее, химическое оружие использовалось несколько раз (Египтом в Йемене в 1960-х годах, Ираком против Ирана в 1980-х годах, Сирией в 2013 году) без каких-либо серьезных последствий для стороны, применявшей это оружие.

Европа может считаться одним из главных успехов послевоенного порядка. Регион, который ранее находился в эпицентре стольких разрушений, наслаждался самыми спокойными и благоприятными десятилетиями в своей истории. Отчасти это объяснялось той стабильностью, которая обеспечивалась балансом сил и политикой сдерживания времен холодной войны, но многое из того, чего удалось добиться, также свидетельствовало о быстром экономическом восстановлении Западной Европы (в немалой степени благодаря плану Маршалла); добавим сюда еще успешную демократизацию Германии и реализацию «европейского проекта».

В других регионах дела складывались по-разному. Одна из причин заключалась в том, что региональные структуры Латинской Америки, Африки, Восточной и Южной Азии и Ближнего Востока были неэффективны вследствие неполного представительства, фактической невозможности достижения консенсуса, отсутствия потенциала к переменам – или какого угодно сочетания всех вышеперечисленных факторов. Азия оказалась ареной двух крупных конфликтов периода холодной войны – корейской войны и войны во Вьетнаме. Первый разгорелся еще до того, как были окончательно сформированы негласные правила, определявшие конкуренцию периода холодной войны. Вьетнамскую же войну можно рассматривать как неспособность обеспечивать порядок – и как известное свидетельство того, что конкуренция сверхдержав велась сдержанно. Поддержка Вьетнама со стороны СССР и КНР была косвенной, а военное вмешательство США протекало в относительно локализованной форме. Южная Азия наблюдала за несколькими локальными конфликтами между Индией и Пакистаном, за кризисом в Восточном Пакистане, который (Индия выступила в роли повитухи, если угодно) привел к созданию независимого государства Бангладеш, и за конфликтом в Афганистане, который к своему завершению в 1989 году немало способствовал распаду Советского Союза. Ближний Восток с точки зрения числа конфликтов являл собой наиболее проблемный во многих отношениях регион. Одна из «линий разлома», чреватая регулярными конфликтами, пролегала между Израилем и его арабскими соседями. Война 1948 года пришлась на период обретения Израилем независимости; затем последовали Суэцкий кризис 1956 года, Шестидневная война 1967 года, Октябрьская война 1973 года (иначе война Судного дня) и интифада, и каждый раз ситуация оборачивалась прямыми боестолкновениями израильтян с палестинцами. В других областях региона тоже имели место многочисленные конфликты – от гражданской войны в Ливане в середине 1970-х годов до восьмилетней войны между Ираном и Ираком, которая закончилась только в 1988 году. Латинская Америка и Африка также сталкивались с конфликтами, причем почти все они происходили внутри конкретных государств (гражданские войны того или иного рода) или тогда, когда вооруженные группировки, базируясь в одной стране, вторгались на территорию другой страны. При этом на обоих континентах практически не было войн между государствами.