Петр Великий как законодатель. Исследование законодательного процесса в России в эпоху реформ первой четверти XVIII века - Николай Воскресенский

Реформа городского управления при Петре I была первым его крупным преобразованием русских старых порядков на европейский лад. Она была проведена под непосредственным впечатлением [от] благоустройства и благополучия голландских городов и по своим приемам являлась типичной для правотворчества Петра, а по содержанию – глубоко русской, национальной, именно национальной, хотя высший орган самоуправления городов был назван иноземным именем – Ратушей (Rathaus) или Бурмистерской палатой, а представители самоуправления в городах – бургомистрами (Burgmeister), на русский лад – бурмистрами. Реформа эта, как мы только что отметили, была типичной для законодательных приемов Петра, и типичность эта сказалась в следующем: а) реформа была проведена под непосредственным впечатлением от иноземных порядков, лучших, чем свои, отечественные; б) учреждения и должности, ею установленные, носили иноземные названия, оставаясь по существу русскими; в) преобразования точно соответствовали потребностям и нуждам, которые так настойчиво выдвигала русская жизнь и ее порядки и, наконец, г) в указах, которыми они [эти преобразования] осуществлялись, коротких и отрывистых, сразу же были намечены все основные черты реформы, которые подробно и систематически разрабатывались и уточнялись в течение дальнейших этапов реформ Петра и в конце концов были изложены в Регламенте Главного магистрата.

В чем же состояла эта реформа?

К сожалению, подлинных актов, которыми она была проведена, мы под руками не имеем – так же, как не располагали ими и редакторы ПСЗ. При подготовке нами для издания тома II «Законодательных актов Петра Великого» мы имели в своем распоряжении эти указы в копиях, доставленных бургомистром Иваном Семенниковым для законодательной комиссии при составлении нового Уложения в 1700 году[1602], и поэтому не можем утвердительно сказать, кем эти законы были написаны. Однако, судя по стилю и законодательной манере, важнейший из них, к изучению которого мы переходим [и который уже цитировался нами выше, по другому поводу], был написан или по крайней мере продиктован самим Петром.

Напомним содержание этого закона: «В городех бояром, и воеводам, и приказным людем всех городов купецкого всякого чину людей ни в каких делех с сего великого государя указу не ведать». В этом изъятии из вéдения бояр, воевод и приказных людей русские города особенно нуждались – для своего роста и процветания, и поэтому Петр прежде всего осуществил их выделение из подчинения органам общегосударственного управления. Оно явилось первым своеобразным следствием посещения Петром Голландии. С этим указом кончились долгие золотые дни кормлений, делавших воеводскую должность столь желанной для многих знатных людей того времени, а воеводскую власть – столь тягостной для народа. Следующая норма указа находилась в связи с первой, как ее логическое следствие: «А ведать их, купецких всяких чинов людей, во всяких расправных делех и в доходех тех же городов выборным бурмистром, кого выберут городом в бурмистры». Этого мало – законодатель не остановился на полпути, он принял решение освободить городских бурмистров не только в первой инстанции – от власти воевод, но и в следующих инстанциях – изъять их из ведения общегосударственных приказов: «А их (ПСЗ неправильно передает: “А из”. – Н. В.), городовых бурмистров и всех купецких всяких чинов людей, во всем ведать московским бурмистром».

Среди этих новых норм, поистине потрясших вековые устои русских административных порядков, законодателем была введена еще одна, выделение которой из общей формулировки казалось бы лишним, но в условиях русской действительности являлось крайне необходимым: «А подьячим у них быть, кто им, бурмистром, будут годны», – устанавливает далее тот же указ. Этой лаконичной нормой законодатель обезвредил более ненавистного и сильного, чем сам воевода, дьяка с его все охватывающей дьячьей повиликой.

Таким образом, начиная с низших городских и до высших столичных инстанций, городские органы самоуправления были изъяты из ведения воевод и приказных людей и подчинены управлению своих, выборных властей.

Мы не будем излагать других сторон первой городской реформы Петра, но из приведенных положений уже видно, что законодатель заимствовал из Голландии только наиболее общие ее черты, учреждения, названия должностных лиц, а самую сущность явлений, подлежащих законодательному определению, очертил, исходя из потребностей и интересов общественного класса, которого касалась реформа, точно учитывая «ситуацию сего государства». Полагаем, что при изучении реформы нет оснований к расширению количества источников заимствований, использовавшихся русским законодателем в его правотворчестве, как это делает С. М. Соловьев, утверждая: «Форма была готова; кроме виденного на Западе, в Малороссии, которая уже давно входила в состав государства, существовало искони городское самоуправление, или так называемое магдебургское право; подобную же форму Петр решился ввести и в великорусские города»[1603]. Утверждение С. М. Соловьева, что магдебургское право на Украине существовало «искони», следует понимать в относительном смысле, так как оно было дано Киеву и Житомиру «около половины XV столетия, второстепенные же города остаются на русском праве до конца XVI столетия»[1604]. Помимо того, в документах, относящихся к городской реформе Петра I, следов заимствования именно из немецкого магдебургского права мы не встретили.

Все приведенные нами нормы изученного указа двадцать лет спустя были положены Петром в основание нового закона, направленного к благоустройству русских городов, [а] именно Регламента Главного магистрата от 16 января 1721 года. Проект этого регламента был написан, как нами уже отмечено, иноземцем, консультантом русского правительства, немцем Генрихом Фиком, использовавшим при этом шведский источник – Градское уложение королевства Шведского. Тем не менее, несмотря на установленные нами сложные влияния на реформу русских городов [со стороны], в частности, голландских городских порядков, проекта немецкого юриста и норм шведского Градского уложения, она и при своем возникновении, так же как и в момент своего завершения, была и осталась своеобразной, глубоко русской, воплощавшей и развивавшей тенденции Петра, отвечавшей потребностям и интересам русского города начала XVIII века.

Другой областью, в которой сказалось влияние Голландии, было морское законодательство России. Это влияние обнаружилось прежде всего в кораблестроении, а далее распространилось на административно-морское и уголовное право. Проводником его был вице-адмирал К. И. Крейс. При закладывании первых оснований русского военно-морского флота был переведен и широко использовался голландский морской кодекс. В русском переводе он был озаглавлен: «Артикулная грамота, или Наказ корабельного всякого чина людем ‹…› И се учинено и написано в Гаге сего 1662[‐го], сентября в 31[‐й] д[ень], закреплено руками президента и пенсионара (думного дьяка)»[1605].