Особенности национальной бюрократии. С царских времен до эпохи Путина - Алексей Щербаков

Начальство рассмотрело прошение и сочло его разумным. У Чичикова стало два помощника — кабинетские регистраторы Башмачкин и Мармеладов. Казалось бы, дело должно пойти веселей — вся троица теперь будет даже слегка недорабатывать. А вот и нет! Все осталось по-прежнему. Ведь Чичиков должен теперь читать все бумаги, которые посылают ему Башмачкин и Мармеладов. И не просто читать. Настоящий начальник, ругаясь на подчиненных — лентяев и неумех, будет переписывать каждый документ по-своему. То есть делать примерно то же, что и раньше. Что же касается подчиненных, то они, как положено, будут общаться между собой в письменной форме. Это неважно, что сидят они за соседними столами. Но разговор к делу не подошьешь. Это тоже непременный закон — чиновник всегда стремится на всякий случай составить бумажку. Но бумажку надо не просто записать, но и зарегистрировать в качестве внутренней переписки… В общем, через некоторое время Башмачкин и Мармеладов приходят к Чичикову:

— Ваше благородие, Павел Иванович, работой завалены по самое горло! Работаем от рассвета до ночи, а все равно не управиться!

Как вы, наверное, уже догадались, каждый из чиновников просит себе по два помощника. Чичиков снова бежит к столоначальнику — Башмачкин и Мармеладов получают под свое начало по два коллежских регистратора.

Потом требуется пополнить штат канцеляристов… В итоге возникает новое низовое подразделение. Штаты пополняются — берут письмоводителя и всех остальных, кого положено. Чтобы все выглядело солидно, Чичиков получает чин коллежского секретаря, все остальные продвигаются если не в чинах, то в должностях. А работа… Она как выполнялась плохо, так и выполняется.

Это, конечно, грубая схема. На самом деле все обстоит сложней. Но по сути она верна.

Но в случае с николаевской Россией это еще половина беды. Дело в том, что император попытался наладить жесткое руководство провинцией. Царь сказал: надо, бюрократы ответили: есть! Из Петербурга в губернии пошел шквал бумаг. Поскольку в центре штаты увеличивали быстрее, чем на местах, то внизу обрабатывать столичную корреспонденцию просто не успевали. В подобных случаях обычно в ответ пишут что придется.

В итоге заварилась такая бумажная каша, что не только министры, но и начальники департаментов не очень представляли, что происходит во вверенных им учреждениях. И просто махали рукой.

И в самом деле. В начале царствования император пришел в ужас, узнав, что только по ведомству юстиции во всех служебных местах произведено 2 800 дел. Он попытался исправить положение описанными выше методами «пристроек» и увеличения штатов. Исправил. В 1842 г. министр юстиции представил Николаю отчет, в котором значилось, что во всех служебных местах империи не очищено (то есть не закрыто) еще 3 300 дел, которые изложены по меньшей мере на 33 млн писаных листов.

«Все дела велись канцелярским порядком, через бумагу; размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии, палаты десятки, сотни тысяч бумаг, по которым эти палаты и канцелярии должны были чинить исполнение. Этот непрерывный бумажный поток, лившийся из центра в губернии, наводнял местные учреждения, отнимал у них всякую возможность обсуждать дела; все торопились очищать их: не исполнить дело, а “очистить” бумагу — вот что стало задачей местной администрации; все цели общественного порядка, который охранялся администрацией, все свелись к опрятному содержанию писаного листа бумаги; общество и его интересы отодвинулись перед чиновником далеко на задний план. Все управление представляло громадный и не совсем правильный механизм, который без устали работал, но который был гораздо шире, тяжелее наверху, чем внизу, так что нижние части и колеса подвергались опасности треснуть от слишком усиленной деятельности в верхних. Чем больше развивался такой механизм, тем менее оставалось у руководителей его возможности следить за действием его частей. Никакой механизм не мог усмотреть за работой всех колес, за их ломкой и своевременной починкой. Таким образом, руководство делами уходило с центра вниз; каждый министр мог только, посмотрев на всю эту громадную машину государственного порядка, махнуть рукой и предоставить все воле случая; настоящими двигателями этого порядка стали низшие чиновники, которые очищали бумаги» (В.О. Ключевский).

Обратите внимание: Ключевский тоже упоминает о «колесах» государственной машины. Что еще раз подтверждает — до середины XX века мало кто понимал, что все закидоны бюрократии — это закономерность, а не признак дурного управления…

* * *

Беда была и еще в одной особенности бюрократического аппарата. Чиновники очень любят стабильность. Поэтому еще Екатерина II издала указ, который ей явно подкинули известно откуда. Оно устанавливала присвоение чинов по выслуге лет. То есть как ни служи — а все равно через определенное время ты достигнешь определенного уровня. Имелись, конечно, исключения. К примеру, упоминавшийся Сперанский. Правда, свою карьеру он сделал при Павле, который чуть ли не во всем стремился поступать вопреки воле матери. Бывало и позже. Так, великий русский писатель Александр Грибоедов угодил под следствие по делу о декабристов. На него ничего не накопали — и чтобы человеку было не обидно, что его тягали на допросы, Николай I присвоил писателю очередной чин досрочно. Но это было именно исключением.

Николай нескоро, но все же решил исправить положение. В 1834 году вышло «Положение о производстве в чины по гражданской службе». Оно устанавливало два критерия служебного продвижения — выслугу лет и служебные успехи, жестко регламентируя необходимый срок службы для каждого из оснований (разнящийся для этих двух критериев). Но преимущество все же отдавалось выслуге.

В чем-то такая осторожность понятна. Император представлял, с кем имеет дело, и заботился о справедливости, пытаясь ограничить повышение «по знакомству». Но в итоге, согласно докладам Инспекторского департамента, 90 процентов продвижений осуществлялись по выслуге лет, и лишь 10 процентов — отличие по службе. Видимо, начальники среднего звена придерживались принципа «тише едешь — дальше будешь». Кому нужны выскочки?

В результате и увольнять чиновников очень не любили. Это тоже свойство бюрократии, которое в наше время стало общим. Видимо, чтобы не создавать прецедента. Сегодня ты уволил, а завтра тебя уволят.

«Нужно быть горьким пьяницей или совершить уголовное преступление, чтобы потерять обеспеченное место. Служба и являлась для сотен тысяч особой формой социального обеспечения, пожизненной рентой, на которую дает право школьный диплом. Элемент соревнования, борьбы за жизнь, озонирующий деловые и либеральные профессии, на службе был не обязателен. За исключением немногих карьеристов — мало уважаемых в своей среде, — служебное повышение обусловливалось временем, то есть фактором, несоизмеримым с количеством и качеством труда. Призванная некогда спасать Россию от дворянской атонии бюрократия вырождалась в огромную государственную школу безделья», — пишет В.О. Ключевский.

Насчет «безделья» Ключевский, конечно, не прав. И тогда, и сегодня скажи чиновнику, что он бездельник, — в ответ услышишь искреннее возмущение: да вы знаете, сколько я работаю! В своей журналистской работе я слышал такое неоднократно. По-своему чиновники правы. И тогда, и теперь они не сидят в своих кабинетах, поплевывая в потолок. Они трудятся — пишут друг другу бумаги.