Особенности национальной бюрократии. С царских времен до эпохи Путина - Алексей Щербаков

«Мысль закона состояла в том, что помещики могли по добровольному соглашению с крестьянами уступать им свои земли в постоянное наследственное пользование на известных условиях. Эти условия, раз составленные и утвержденные правительством, не должны были меняться; таким образом крестьяне будут прикреплены к земле, но лично свободны, а помещик сохранит за собою права собственности на землю, к которой прикреплены крестьяне. Помещик сохранял судебную власть над крестьянами, но уже терял власть над их имуществом и трудами; крестьяне работали на помещика или платили ему столько, сколько было поставлено в условии. Зато помещик освобождался от обязанностей, какие на нем лежали по владению крепостными, от ответственности за их подати, от обязанности кормить крестьян в неурожайные годы, ходатайствовать за них в судах и т. д.» (В.О. Ключевский).

* * *

2 апреля 1842 года закон вышел. Но «…ему дана была такая редакция, которая почти уничтожила его действие. К тому же на другой день по издании закона последовал циркуляр министра, которым тогда был Перовский; этот циркуляр и разделал закон; в нем было подтверждено с ударением, что права дворян на крепостных крестьян остаются неприкосновенными, что они не потерпят ущерба в этих правах, если в силу закона не пойдут на сделки с крестьянами» (В.О. Ключевский).

Дальше все пошло таким же образом.

«Закон 8 октября 1847 г., предоставлявший крестьянам имений, продававшихся с публичного торга, выкупаться с землей: две трети дворянских имений состояли в неоплатных долгах казенным учреждениям. Сумма этих долгов близко подходила к миллиарду. Собственно говоря, освобождение крестьян можно было бы совершить чисто финансовой операцией, назначив срок для уплаты долгов, а потом конфисковать имения, как они конфискуются и теперь частными банками. Но не хотели прибегать к такой политической стратегеме, пользуясь затруднительным положением дворянства. Имений, которые продавались с публичного торга, было множество, но, чтобы крестьяне могли выкупаться, нужно было устроить удобный для них порядок аукциона, устроить известный порядок оповещения крестьян о продаже, наконец, устроить им возможность получать ссуды (редкое имение могло тотчас собрать достаточное количество своих денег), ничего этого не было предусмотрено. Закон просто был брошен в аукционную залу, со всех сторон полились представления о затруднениях, какие встречались при применении закона… Высочайшая власть не отменяла закона, но через несколько месяцев вышло новое издание Свода законов; закона 8 октября там не оказалось. Имения продавали с торгов, крестьяне обращались с ходатайством к правительству; им говорили, что закона об этом нет, им показали издание, и просители не находили его там.

…Точно так же разделан был закон 1848 г., предоставлявший крестьянам право приобретать недвижимую собственность. Он был так выражен, что крестьяне отказались от пользования этим законом. Крестьяне могли приобретать недвижимую собственность с согласия помещика; они должны были заявлять помещику свое желание и возможность приобрести собственность: землевладелец мог и отказать в этом согласии, то он знал, что у крестьянина есть капитал, и, пользуясь своим правом, миг отнять его или мог дать согласие на покупку собственности, а потом взять у крестьянина, ибо оставалась еще в полном действии статья, которая гласила, что крестьянин не имеет права начинать иск. Значит, закон одной рукой давал сословию право, а другой подчинял пользование этим правом безграничному произволу» (В.О. Ключевский).

То есть получалось: никто не протестовал, никто не высказывался против воли императора. Просто чиновники аккуратно и незаметно делали так, что эти законы не работали. А почему?

Тут две причины. Первая — чисто бюрократическая. Уже много раз говорилось: перемены никому из чиновников не нужны. Хотя бы потому, что такая грандиозная реформа потребовала бы не привычной рутинной работы, а принятия множества ответственных решений на всех уровнях. Зачем гнать волну?

Но имелась и еще одна, куда более серьезная и не менее типичная причина. Макс Вебер, описывая «идеальную» бюрократию, полагал, что чиновники должны жить исключительно на зарплату. Такого не бывает НИКОГДА! Речь в данном случае идет не о воровстве и злоупотреблениях. Высшие чиновники, получая крупное вознаграждение, а кроме того, имея возможность влиять на экономику, ВСЕГДА напрямую включаются в экономическую жизнь страны. Не они, так члены их семей. Посмотрите на современных чиновников, хоть наших, хоть западных. Кто у них дети, жены и всякие племянники? Большей частью бизнесмены. Значит, у них имеются «чисто конкретные» экономические интересы. В то время лучшим вложением денег от законных, незаконных и совсем незаконных доходов была покупка недвижимости — земли с крестьянами. Тем более что император и сам раздавал земли…

То есть Николай I смотрел на российскую бюрократию как на свою преданную армию. Но практически все высшие чиновники являлись одновременно и помещиками! То есть реформа била и по ним тоже. И они занялись классическим бюрократическим занятием. В одном случае стали закон «редактировать», выхолостив из него смысл. В другом — просто «забыли» включить его в Свод законов. Поди разберись, кто именно «забыл». При такой системе делопроизводства отыскать концы невозможно. В третьем случае выхолостили закон так, что он стал «неработающим». Именно этим и обусловлены карательные меры, которые Николай обрушил на чиновников в конце своего царствования.

Ситуация интересна тем, что она «крайняя». Даже сильный самовластный правитель не смог совладать с бюрократией.

* * *

Кое-чего Николай I все же добился. В 1841 г. запрещено было продавать крестьян в розницу; в 1843 г. запрещено было приобретать крестьян дворянам безземельным; таким образом, безземельные дворяне лишались права покупать и продавать крестьян без земли; в 1847 г. было предоставлено министру государственных имуществ приобретать на счет казны население дворянских имений. Это была та основа, от которой начал дело Александр II.

Но общий результат оказался очень мрачным. Крымская война 1853–1856 годов окончилась позорным поражением России, чудовищно подорвавшим ее международный престиж. Случилось оно прежде всего из-за полной неспособности российской бюрократической машины действовать в экстремальных условиях. Через два года Николай I умер — и по некоторым сведениям, это было самоубийство. Умирая, он взял с наследника слово довершить дело освобождения крестьян. Собственно, вокруг аграрного вопроса и будет вертеться вся история России до октября 1917 года.

В царствование Николая попытка провести реформу бюрократическими методами провалилась. Но при его наследнике Александре II началась «вторая серия».

Вообще-то поначалу Александр ничего менять не желал. Но вступив на новую должность руководителя страны, он стал разбираться в ситуации и крепко задумался. И было отчего. К примеру, нужно было реформировать армию. Но ввести тогдашнюю новинку в военном деле, всеобщую воинскую повинность, при крепостном праве невозможно по определению…

Тут снова придется кратко отвлечься на аграрный вопрос. С ним был полный швах.