Белое дело в России: 1917-1919 гг. - Василий Цветков

На последующих земско-городских собраниях, во время работы согласительной комиссии «Совета четырех» в январе – марте 1919 г. в Одессе (о ее деятельности – в разделе об организации управления в Одесском районе), данные положения подтверждались, обретая подчас форму «создания Южно-русской власти (в духе Юго-Восточного Союза 1917 г. – В.Ц.), которой Добровольческая армия подчинялась бы как военная сила». Разумеется, подобные проекты встречали неизменное осуждение со стороны военно-политического руководства ВСЮР. Несмотря на это объединенная земско-городская общественность могла выступать реальной политической «оппозицией слева» по отношению к военно-политическому руководству белого Юга, а также политическим структурам, его поддерживавшим (6). Требования вернуться к законодательной базе 1917 г. выдвигал также «Северо-Кавказский Союз городов» («Секавгор»), провозгласивший на своем Пленуме в мае 1919 г. в Екатеринодаре «передачу всей полноты государственной власти органам местного самоуправления на основах муниципальной программы Временного Правительства» (7).

Таким образом, в области местного самоуправления, как и во всей политико-правовой практике Белого движения, по существу, предстояло найти равнодействующую интересов между «централизацией», «бюрократизмом» и «революционной стихией». Комиссия по городскому самоуправлению при Особом Совещании (ее работу курировал Н. И. Астров, бывший московский городской голова) переработала законодательство Временного правительства. При неизменности структуры законов 1917 г. и содержания большинства статей, относящихся к системе управления, перемены коснулись компетенции выборов и порядка контроля. Сокращались полномочия городских управлений в «принятии установленных законом мер к охранению личной и общественной безопасности и порядка, заведовании милицией, согласно действующим узаконениям» (поправки в закон Временного правительства от 9 июня 1917 г.). Городская милиция передавалась в ведение управления внутренних дел и включалась в состав Государственной стражи. Работа в городских структурах объявлялась безвозмездной. Административный контроль, вызывавший наибольшее беспокойство со стороны «общественности», сводился лишь к контролю за соответствием «государственной политике» принимаемых городскими властями постановлений. Должностные лица городского самоуправления не подлежали утверждению правительством. В случае принятия городской думой «неправомерных» законов Губернатор мог обжаловать их через окружной суд (при нарушении формы изданных актов) или вернуть их в думу для повторного рассмотрения. Дума, однако, могла преодолеть губернаторский «отказ» квалифицированным большинством (2/3 депутатов). Губернатор получал право утверждения постановлений, требовавших значительных бюджетных расходов, а также касавшихся муниципальной собственности. Начальник Управления внутренних дел, посчитав деятельность органов городской власти «явно вредной», имел возможность «испросить у высшего правительства указ о роспуске думы». При этом обязательно предусматривались новые выборы (8).

Административный контроль носил характер «восстановления дореволюционного права по надзору не только за законностью, но и целесообразностью постановлений» городского самоуправления. Важной задачей контроля признавалось исключение «политиканства» в работе дум и управ и поощрение городской хозяйственной работы, объем которой был максимально расширен по сравнению с предреволюционным законодательством и полностью приводился в соответствие с законодательством Временного правительства (9).

Что касается выборов, то, поскольку срок полномочий городских дум, избранных по законодательству Временного правительства, истекал 1 января 1919 г., высказывались предположения о необходимости проведения перевыборов. Однако делать это по неизмененному избирательному закону 1917 г. считалось недопустимым. Одесская городская дума, занимавшая видное место в сложившейся в Новороссийском крае системе управления, заявила протест против признания ее полномочий недействительными, согласно приказу генерала Деникина прекратившему ее деятельность с 1 января 1919 г. Примечательно, что свое решение генерал обосновывал ссылками как на «революционное» законодательство Временного правительства, так и на «дореволюционное» законодательство Российской Империи: «В согласии с Городовым Положением и по аналогии с Положением, изложенным в примечании к ст. 128 Положения Временного Правительства о земских учреждениях, – состав Городской управы, по истечении полномочий Думы, должен остаться при исполнении своих обязанностей и пользоваться всеми предоставленными ему правами впредь до замещения состава Управы по новым выборам. Временно, до новых выборов в Городскую Думу, Городская Управа имеет право продолжать ведение городского хозяйства в порядке, применительном к ст. 89 Городового Положения 1892 года». Вместе с тем, Деникин указывал на перспективу будущих «демократичных» перемен в городском самоуправлении: «Предлагаю приостановиться с подготовительными работами по производству выборов в Городскую Думу до получения нового Положения о выборах, на основах всеобщего избирательного права. Положение это будет сообщено Вам в ближайшем будущем». Приказ-предписание Главкома ВСЮР, от 3 января 1919 г., направленный на имя «военного губернатора Одессы, генерала Гришина-Алмазова», стал позднее основой для определения статуса городских дум «образца» 1917 г. (10).

При разработке нового избирательного законодательства наибольшей критике подвергался принцип «четыреххвостки», отсутствие «цензов» – имущественного и оседлости, из-за чего в структурах самоуправления оказались люди «недостойные», «не знакомые с нуждами местного населения». Особенно резко критиковал избирательное законодательство Временного правительства правоцентристский Совет Государственного Объединения России. В докладной записке, направленной в Особое Совещание СГОР, утверждал, что «в земские и городские самоуправления вошли главным образом партийные деятели, неподготовленные к ответственному и сложному делу заведывания многообразным местным хозяйством, к тому же нередко совершенно чуждые населению. Состав некоторых управ образовался даже сплошь из лиц, впервые появившихся на горизонте местной жизни. Было среди них и достаточное число большевиков и лиц с уголовным прошлым. Хозяйственные и деловые стороны самоуправлений играли в глазах новых хозяев второстепенное значение, на первый план выдвигались партийные интересы. В связи с этим земские собрания и городские думы превратились в парламенты». Слепо следуя директивам партийных комитетов, земства и городские думы принимали постановления, диктовавшиеся не местными нуждами, а партийными съездами. Исходя из этого, СГОР выступил с инициативой повсеместной замены (до производства новых выборов, по новому избирательному закону) городских и земских управ особоуполномоченными правительственными чиновниками (11).

Новый избирательный закон в целом приближался к общим для Белого движения принципам избирательного законодательства, нацеленным на выборы в Национальное Учредительное Собрание. Всеобщность выборов сохранялась; в них могли принимать участие все российские граждане независимо от пола, вероисповедания и национальности. Вводился ценз оседлости (проживание в городе не менее двух лет), а возрастной ценз повышался до 25 лет (по закону Временного правительства избирательный возраст определялся в 20 лет), военнослужащие в выборах не участвовали (по закону Временного правительства военнослужащие имели равные со всеми гражданами избирательные права). Большие города разделялись на избирательные округа, а число гласных по каждому округу определялось «путем разверстки общего числа гласных пропорционально числу избирателей в каждом из округов». При этом ценз оседлости от лиц, владевших в пределах городской черты недвижимостью или торгово-промышленным предприятием, не требовался. Считалось, что данная система наиболее близка к английскому муниципальному законодательству, в соответствии с которым участвовать в выборах могли все уплачивающие городские налоги и сборы («кто платит – имеет право принимать участие в делах»). Пассивного и активного избирательного права лишались осужденные не только по тем или иным уголовным, но и по политическим преступлениям (члены революционных партий, представители структур советской власти).