Белое дело в России. 1920–1922 гг. - Василий Цветков

В феврале 1920 г. в Чите удалось собрать представителей тех организаций, которые легально работали в 1918–1919 гг. и стремились к сотрудничеству с властью, в том числе от т. н. цензовой общественности, от профессиональных и национальных организаций. В Совещании участвовали представители областного и уездного земства, городского самоуправления, Совета съезда кооперативов, Торгово-промышленной палаты, Биржевого комитета, Союза учителей, Совета кооператива служащих правительственных и общественных учреждений, кооператива учителей, Союза печатников, Союза железнодорожных служащих и профсоюза рабочих железнодорожных мастерских, а также Еврейского общества и Союза украинцев. Выступивший на открытии Совещания Семенов заявил о решении «создать представительный орган с правами законодательной власти», также основанный на непартийном представительстве: «Государственность должна строиться вне политической партийности, конструкция законодательного органа власти не должна опираться на партийные организации, разность политических взглядов служит разжигающим средством». Примечательна оценка Семеновым роли периодической печати: «Печать должна быть свободной, но в то же время аполитичной; пусть будет критика действий Правительства, но она не должна быть средством агитации и науськиваний против Правительства». Сделав еще несколько многообещающих заявлений (о кооперации, которую следовало привлечь «к разработке мероприятий Правительства», о возможности обращения с жалобами на действия местной администрации в личную Канцелярию генерала и др.), Семенов сообщил о создании комиссии по предварительному рассмотрению «Положения о Краевом народном Совещании». Комиссия работала под руководством Таскина и Волгина.

К середине апреля проект был подготовлен и официально опубликован 21 апреля 1920 г. (см. приложение № 7). Вопреки намерению Семенова, Совещание утверждалось не в качестве законодательного, а лишь в качестве законосовещательного органа, характерного для большинства представительных учреждений, создаваемых белыми правительствами в 1919 г., и в плане компетенций во многом повторял нормы, разработанные еще осенью 1919 г. в Омске Российским правительством для Государственного Земского Совещания, которое, в свою очередь, опиралось на нормы «Учреждения о Государственной Думе». Читинское Положение утверждало, что «Совещание собирается для обсуждения законодательных предположений, восходящих на утверждение Главнокомандующего всеми Вооруженными силами Российской Восточной окраины». Как и в случае с Земским Совещанием, начало работы, продолжительность сессий и собраний устанавливались Главкомом, а Краевое Совещание могло создавать необходимые комиссии и самостоятельно определять их состав и «предметы ведения». Для принятия правомочных решений требовалось «присутствие не менее одной трети наличного числа членов Краевого Народного Совещания». Совещание избирало Председателя и двух его заместителей («товарищей»). При решении организационных вопросов Председатель мог создавать Совет под своим руководством (в него входили его «товарищи», секретарь и «товарищ секретаря»). Секретарь и его товарищи продолжали работать и в перерыве между сессиями. Члены Совещаний обладали неприкосновенностью, освобождались от воинской повинности и могли отдаваться под суд только с согласия самого Совещания. Его работа финансировалась из казны, и если членами становились лица, состоявшие «на государственной гражданской службе», то они сохраняли за собой прежние должности, но теряли должностной оклад. Как и в Государственной Думе, порядок во время заседаний обеспечивала специальная часть приставов.

Подобно Земскому Совещанию, в компетенцию Краевого Совещания входило предварительное рассмотрение законодательных актов, связанных главным образом с финансово-экономическими вопросами. Сюда входило утверждение бюджета и сверхплановых расходов – «государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами по отдельным ведомствам», рассмотрение «дел о постройке железных дорог», учреждение акционерных компаний, а также обсуждение «всех дел, вносимых на рассмотрение Краевого Народного Совещания по особым распоряжениям» Главкома. Совещательная роль читинского собрания заключалась в праве «выносить пожелание об отмене или изменении действующих и издании новых законов, а также о принятии необходимых мер в различных областях Государственного управления».

Помимо этого, как и в компетенции Земского Совещания, Краевое Совещание имело право запроса по рассматриваемым законопроектам («обращаться к Начальникам отдельных ведомств и к Помощникам Главнокомандующего за разъяснениями, непосредственно касающимися рассматриваемых ими дел»), а также в случаях совершения чиновниками должностных правонарушений или любых действий, порочащих авторитет власти. Однако ведомственные чиновники могли «отказаться от сообщений Совещанию разъяснений по таким предметам, кои по соображениям государственного порядка не подлежат оглашению».

В отличие от Положения о Государственном Земском Совещании, Положение о Краевом Народном Совещании гораздо более развернуто рассматривало порядок делопроизводства, чем напоминало законоположения о Государственной Думе. Предполагалось, что законопроекты, как правило, вносятся в Совещание с личного согласия Главкома его «особым распоряжением»; кроме того, проекты могли вноситься и Начальниками ведомств (причем даже не полностью, а «основными положениями»), но только после предварительного одобрения этого проекта одним из Помощников Главкома. Но «законодательная вермишель» («дела, подлежащие ведению Краевого Народного Совещания, но не имеющие принципиального значения и не затрагивающие существенных вопросов государственной жизни») могла и не вноситься на обсуждение Совещания, что в известной мере сужало его компетенцию.

Предполагалось также снятие с обсуждения законопроектов («в обратном порядке»), «если Краевым Народным Совещанием не вынесено еще по ним мнения». Подобно думской практике «в случаях, не терпящих отлагательства», законодательные акты могли вводиться и без согласия Совещания, с условием их последующего рассмотрения Совещанием на очередной сессии. Не исключался и порядок утверждения законодательных актов в порядке т. н. Конституции 18 ноября 1918 г.: «В обстоятельствах чрезвычайных и по предметам, перечисленным в части 2 ст. 3 Положения о временном устройстве государственной власти в России от 18 ноября 1918 г.». Имелось в виду принадлежащее Верховному Правителю право «принятия чрезвычайных мер для… комплектования и снабжения вооруженных сил и для водворения гражданского порядка и законности». В подобных случаях акты подписывались Главкомом с последующей «скрепой подлежащего Помощника Главнокомандующего». Председатель Совещания получал право единоличного распоряжения ходом работы сессий, порядком заседаний. Он утверждал все протоколы заседаний. На заседания допускались представители печати, за исключением случаев, когда «дело, подлежащее рассмотрению Совещания, по соображениям государственного порядка не должно подлежать оглашению». Для публикации было необходимо согласие Председателя Совещания и Помощника Главкома.

Решения по обсуждаемым законопроектам принимались простым большинством голосов. В случае равного голосования оно проводилось повторно, а если снова сохранялся паритет, то голос председателя считался решающим. Последующий порядок предоставления дел был таков: «Мнение Совещания по рассматриваемым им делам направляется председателем Совещания одному из Помощников Главнокомандующего по принадлежности, по роду дела». После этого, в случае согласия Помощника, законодательные акты подписывались самим Главкомом, и при этом обязательным становилось указание, что «такое постановление состоялось в согласии с мнением Краевого Совещания». В случае несогласия Помощника с мнением Совещания законопроект направлялся в Согласительную комиссию, составленную на паритетных началах из членов Краевого Правительства и членов Совещания. После рассмотрения в комиссии проект поступал на вторичное обсуждение в Совещание. Если же и после этого проект не получал одобрения Помощника или Совещания, то его утверждение (с учетом «мнения Совещания») производилось Главкомом, который мог его и отклонить. Таким образом, совещательные функции краевого представительства хотя и были ограничены, но признавались довольно весомыми в общей системе управления белого Забайкалья. Помощники Главнокомандующего должны были отвечать на запросы Совещания, если только при этом отсутствовал риск разглашения «общегосударственной тайны».