Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Постановка целей

В правительстве шли постоянные споры о достоинствах и недостатках стоящих перед нами целей. Общественное мнение не отставало в этом вопросе от правительства[81].

Это бурное обсуждение не столько прояснило, сколько еще больше запутало дело. Несмотря на то что говорилось в большинстве политических комментариев, стоящие перед нами цели не были придуманы в Казначействе при анализе расходных статей 1998 г. Они уходят корнями в более далекое прошлое. Например, в 1909 г. правительство либералов намеревалось построить шесть новых дредноутов[82], а, по мнению оппозиции, этого было недостаточно. Она предложила более амбициозный план – восемь линкоров: «Нам нужно именно восемь, и мы не желаем ждать!».

А после Второй мировой войны, когда одной из приоритетнейших задач в социальной сфере стало строительство новых домов на месте разбитых бомбежками, правительство лейбористов в самых неблагоприятных экономических обстоятельствах умудрялось возводить около 200 тыс. зданий по инициативе ответственного за эту сферу сэра Джона Ригли. В беседе со своим министром Аневрином Биваном он посетовал: «Если мы построим больше, чем 200 тыс. жилых домов, меня уволит канцлер Казначейства, а если возведем меньше – уволите вы» [Timmins, 1995, p. 147]. В 1951 г. к власти пришли тори, что отчасти объяснялось амбициозностью намеченной ими цели – ежегодно строить 300 тыс. домов. Вот как об этом вспоминает тогдашний министр по делам строительства Гарольд Макмиллан: «Мой ум напряженно и лихорадочно обдумывал исключительно проблему скорейшего сооружения этих зданий» [Timmins, 1995, p. 182]. И мне очень хорошо понятно, каково ему пришлось.

Даже при «новых лейбористах» первую цель сформулировали еще до появления аналитического обзора расходных статей за 1998 г. Как уже говорилось в главе 1 этой книги, к 2002 г. находившиеся в оппозиции лейбористы предложили добиться 80 %-го уровня грамотности среди 11-летних детей, достигших четырехбалльного уровня по результатам экзамена по английскому языку. Эта цель была объявлена в мае 1997 г. – спустя всего несколько дней после победы на всеобщих выборах.

Из развернувшейся дискуссии также следовало, что если бы правительство захотело обойтись без каких-либо целей, то именно так оно и поступило бы. Верно, если бы правительство могло обходиться без публикуемых количественных индикаторов; как верно и то, что любому правительству пришлось бы энергично и убедительно разъяснять, что именно оно планирует сделать и из чего населению станет ясно, что задача выполнена. Иначе говоря (используя управленческий жаргон, к которому мы иногда прибегали в Группе), в каждой ключевой отрасли правительство должно ответить на вопрос: «Как выглядел бы положительный результат?» Верный ответ на этот вопрос и будет целью по сути, если не по названию. Публично заявляя о своем намерении достичь цели и указывая срок ее достижения, правительство создает импульс для существующей системы к выполнению намеченного в определенные сроки, отражающие срочность задачи. Грамотность в 80 % в итоге не была достигнута, но, несомненно, эта цель встряхнула всю систему. Поэтому ставить цели в той или иной форме совершенно необходимо. Они вызывают благотворный эффект.

С целями все непросто. Совершенно очевидно, что при неправильно поставленной цели непременно возникнут проблемы. А если целей слишком много (общеизвестно, что в 1998–2002 гг. было намечено слишком большое их количество), может возникнуть путаница. И потому есть опасность непреднамеренных или возникших из-за недопонимания последствий. Тут-то и начинается сумбур. Если цель заключается в том, чтобы усилить приоритетность какой-то отрасли, автоматически получается, что другие сферы останутся без должного внимания и в итоге могут пострадать. Именно поэтому правительству бывает так трудно наметить приоритетные задачи, как, например, было с правительством Блэра в первый срок пребывания у власти. Но премьер-министр извлек поучительный урок из этого опыта и позже решился весьма избирательно подойти к определению целей для нашей Группы. А вот Маргарет Тэтчер удалось проявить приверженность приоритетному подходу с самого начала. Как отметил Николас Ридли, «она с самого начала своего пребывания у власти была непоколебима и уверена в том, что ей не придется идти этим путем (реформировать систему социального государства). Ей хватало дел. Нужно было навести порядок в промышленности, в экономическом секторе, в налогообложении и разобраться с профессиональными союзами. Она была убеждена, что “в первую голову необходимо производство”» [Timmins, 1995, p. 370].

Еще один риск таится в развитии непредсказуемых и непреднамеренных последствий. Я выяснил, что стоит лишь наметить какую-либо новую цель или задачу, как сторонники существующего статус-кво немедленно начинают разъяснять те непредсказуемые последствия, к которым это приведет. Применительно к планам по повышению уровня грамотности и знания математики нас убеждали, что в этом случае ухудшатся результаты по естественным наукам (а они, напротив, не только не ухудшились, но улучшились, поскольку бегло читающие, грамотно пишущие и хорошо считающие школьники отлично усваивают и естественные науки). Когда в 2002 г. мы наметили в качестве приоритета снижение уровня уличной преступности, руководство Министерства внутренних дел предупреждало, что в этом случае увеличится количество грабежей и дорожно-транспортных происшествий (но этого тоже не произошло; все показатели продолжили улучшаться, потому что повышение эффективности работы полиции в целом – это результативность во всем). Поэтому реакция нашей Группы на все апокалипсические предсказания сводилась к тому, чтобы не принимать их во внимание, поскольку слишком часто они оказывались всего лишь городским фольклором. Если мы с чем-то и соглашались, то непременно все перепроверив. Чаще опасения оказывались напрасными и слухи попросту развеивались, но иногда данные подтверждались и приходилось принимать решения о целесообразности перемен.

Вероятно, для реализации целей наиболее труден их политический аспект, связанный с амбициозностью. Честолюбивая цель способствует активизации реформирования. Однако если удается добиться реальных улучшений, но цель остается недостигнутой, правительство непременно обвинят в неудаче, как, например, произошло с намеченным на 2002 г. повышением грамотности. К тому времени Великобритания занимала третье место в мире по чтению, но смелое заявление Дэвида Бланкетта, что он «ручается головой» за выполнение этой задачи, печально аукнулось впоследствии и отчасти послужило причиной ухода Эстелл Моррис в 2002 г. Подобные вещи чреваты сильным политическим риском, в том числе персональным. По мере невыполнения или неточного выполнения намеченных целей в глазах общественности формируется представление о провале работы правительства.