Китайское чудо. Критический взгляд на восходящую державу - Дженнифер Рудольф

Китай участвовал в спорах в ВТО и проигрывал, он обычно подчинялся правилам, по крайней мере внешне.

Казалось бы, все это говорит, что Китай, в общем и целом, всегда был ответственным и уважительным сторонником существующего торгового режима, правила которого во многом были заданы США и другими развитыми странами Запада. Именно так, без сомнения, Китай хотел бы, чтобы мировое сообщество воспринимало историю исполнения им договора. Но есть еще один корпус фактов, нарушающий такую интерпретацию.

Во-первых, число жалоб — лишь неточный и приблизительный показатель того, выполняет страна свои обязательства или нет. Оно просто показывает периоды, когда некая структурная единица решает, что ставки достаточно высоки, чтобы оправдать серьезные затраты на юридические услуги, чтобы подать на страну жалобу. Далеко не все нарушения заканчиваются подачей официальной жалобы. Учитывая страхи перед потенциальным возмездием со стороны китайского правительства, некоторые компании могут стремиться избежать давления за жалобу в ВТО.

Далее, подать жалобу решаются только в ситуациях, когда в наличии есть доказательства. Учитывая, что составляющие китайской системы намного менее открыты и прозрачны, чем сопоставимые системы в развитых демократиях, возможны нарушения, по которым жалобы не подавались в связи с невозможностью получить необходимые доказательства.

Во-вторых, если взглянуть на природу самих этих жалоб, мы обнаружим, что они охватывают намного более широкий срез тем в отношении Китая, чем у других торгующих стран. Хотя количество жалоб, поданных на США, сравнимо с жалобами на Китай, они сосредоточены в относительно узком диапазоне категорий. Члены ВТО в первую очередь жалуются на практики США по помощи торговле и субсидии для определенных товаров, таких как самолеты и сельскохозяйственная продукция.

Жалобы подобного рода можно найти и в адрес Китая. Но они в меньшинстве. Если сравнивать с США, члены ВТО подавали жалобы, обвиняющие Китай в нарушениях, совершенных в гораздо более разнообразных обстоятельствах. Среди них — обвинения в том, что Китай не смог защитить права интеллектуальной собственности, как обещал, не открыл некоторые рынки услуг, как обещал (например, для фильмов или систем электронных платежей), и применял незаконные ограничения на экспорт некоторых материалов, чтобы обеспечить преимущество внутренних производителей.

Наконец, даже если Китай и подчиняется техническим инструкциям руководства ВТО, есть ощущение, что он не всегда подчиняется их духу. Возьмем, например, ряд дел в ВТО по ограничениям экспорта сырья и минералов из Китая. Эти ограничения идут на пользу отстающим китайским производителям в ущерб их зарубежным конкурентам и поощряют фирмы переносить производство в Китай. В 2012 году Апелляционный орган ВТО признал незаконными ограничения Китая по девяти промышленным минералам, таким как бокситы и цинк, в споре «Китай — сырьевые материалы». Далее, в 2014 году Апелляционный орган ВТО также признал незаконными ограничения Китая на экспорт семнадцати редкоземельных элементов и еще двух металлов. Обе серии ограничений были сняты. Это может способствовать впечатлению, что Китай неукоснительно выполняет законы ВТО, даже когда проигрывает в споре. Но два года спустя против Китая была направлена новая жалоба, на этот раз по поводу его экспортных обязанностей в отношении еще одной группы минералов. Такое поведение дает повод сомневаться, действительно ли Китай привержен соблюдению установленных принципов или просто играет в «попробуй поймай», когда дело доходит до выполнения определенных обязательств.

И все же основная проблема с китайскими торговыми практиками, пожалуй, связана не с невыполнением обещаний, а с недолжным и неполным выполнением правовых обязательств. Большинство правовых обязательств ВТО датируются серединой 1990-х годов, еще до вступления Китая. А потому они писались без оглядки на текущую структуру китайской политэкономии. Сторонники вступления Китая в ВТО, вероятно, лелеяли надежды, что по мере того как Китай будет богатеть от торговли, его политэкономия неизбежно преобразуется и уподобится экономикам других быстро развивающихся стран Восточной Азии или других посткоммунистических государств. Эти ожидания не оправдали себя. Даже если бы и оправдали, участники переговоров не могли бы предугадать, как именно преобразуется политэкономия Китая после вступления в ВТО.

Хотя сейчас рыночные факторы играют более активную роль в Китае, чем в 1990-е годы, китайская политэкономия остается уникальной. На уникальный характер сегодняшней «корпорации “Китай”» — сложной, динамичной и переменчивой структуры — влияют сразу несколько факторов. В их число входит контроль партийного государства над ключевыми стратегическими отраслями промышленности и банковским сектором, полномочия и роль Государственного комитета по делам развития и реформ, а также формальные и неформальные связи между партийным государством и частными предприятиями.

Закон ВТО не всегда достаточно приспособлен для решения всех проблем, связанных с таким типом политэкономической структуры. Так, если китайский банк дает заем китайскому частному предприятию, является ли это нарушением обещания Китая не давать нечестных субсидий внутренней промышленности? Ответ требует информации, руководит ли этим банком государство и контролирует ли его, а также благоприятны ли условия займа в сравнении с преобладающими рыночными условиями. Но в стране с непрозрачными механизмами контроля, способными попасть в структуру партии (противопоставленной в данном случае государству), ответить на этот вопрос нелегко.

Более того, некоторые области попросту не охвачены существующими правилами ВТО. Так, законодательство ВТО в целом полагается на Международный валютный фонд (МВФ), когда речь идет о нечестной манипуляции валютой. Юрисдикция ВТО ограничена узкими вопросами конкретных субсидий, а в юрисдикции МВФ находятся вопросы обменных курсов. Кроме того, законодательство ВТО не слишком сильно в обеспечении честных условий труда. Оно также не всегда дает механизмы решения вопросов с возвратом налога на добавленную стоимость (НДС) экспортерам, если только возврат НДС не обусловлен использованием внутренних требований к содержанию или иным образом равнозначен субсидии, как ее определяют правила ВТО. Наконец, соглашения ВТО разрабатывались задолго до подъема цифровой экономики. А потому у них зачастую нет механизма для международного разрешения споров в связи с жалобами, поданными технологическими компаниями США и других иностранных государств.

В таких сферах, хотя торговые практики Китая и могут быть проблемными и вредить иностранным фирмам, трудно обвинить Китай в собственно нарушении торговых обещаний. Можно лишь ограничиться заявлением, что Китай, возможно, дает задний ход в плане приверженности открытым рынкам и торговой взаимности. Необходим новый импульс в сфере переговоров по новым обязательствам и обновления торговых правил для XXI века. Пока это не будет сделано, дополнительные усилия по принуждению Китая к выполнению своих торговых обязательств через жалобы в ВТО не приведут ни к чему большему.

Все это означает, что ответ на вопрос, заданный выше, зависит от конкретной китайской торговой практики, о которой идет речь. Несомненно, в некоторых сферах Китай не сдержал своих обещаний. Но во многих других выполнил их досконально. А по некоторым вопросам проблема заключается в самих обещаниях, точнее,