Руководство по закупкам - Джанкарло Спаньоло

Одним из возможных решений данной проблемы, не всегда технологически выполнимым, является функциональное разделение закупки с раздельным присуждением контрактов (unbundling with split award), состоящее в группировке заданий в как можно более однородные по измеримости контракты или лоты с их присуждением различным поставщикам[111]. Другими словами, более измеримые задания должны быть включены в один контракт или лот (контракт А) и присуждены одному поставщику, а задания, которые сложнее измерить, должны все быть включены в другой контракт или лот (контракт Б) и присуждены другому поставщику. Это позволит покупателю добиться «нужных» усилий от подрядчика по каждому пункту задания и эффективно составить стимулирующий механизм, в частности, определяя более сильные стимулы на первый вид контрактов (контракт А) и менее сильные – на второй (контракт Б).

В некоторых случаях разделение заданий не составляет особого труда. Не рассматривая возможную экономию на масштабе и издержки дублирования функций управления контрактами, поставка компьютеров может быть, в принципе, отделена от предоставления услуг технической поддержки таким образом, чтобы покупатель мог создать соответствующие схемы поощрения. Даже когда функциональное разделение заданий с разной степенью измеримости и их перегруппировка в однородные контракты технологически выполнима с низкими затратами, сам факт значительного различия групп контрактов может повредить способности закупщика адекватно их оценивать и поощрять действия подрядчиков в соответствии с их относительной производительностью.

В других обстоятельствах закупки функциональное разделение заданий может привести к чрезмерному удорожанию или даже невозможности исполнения контрактов. В этом случае обеспечение должных усилий со стороны подрядчика во всех сферах стимулирования может быть достигнуто путем снижения интенсивности стимулирования (увеличение b) более измеримых действий относительно того решения, которое было бы оптимальным в случае разделения контрактов. Однако описанное решение приводит к общему снижению мотивации к оптимизации контракта.

Схожие проблемы планирования задач возникают также, когда объектом «арбитража» (спекуляции) подрядчика становятся затраты, а не меры повышения качества; другими словами, когда подрядчик имеет право распределять общие производственные издержки (common production costs) между несколькими контрактами или лотами, связанными с разными механизмами стимулирования. Проблема заключается в следующем. Когда производство или поставка товаров и услуг связаны с общими (непрямыми) затратами, и поскольку эти затраты по бухгалтерским стандартам распределяются между произведенной продукцией (на базе трудоемкости производства), подрядчик может перенести бремя этих затрат с контрактов с сильным стимулирующим механизмом на контракты со слабым механизмом (высоким уровнем возмещения затрат) для увеличения своей прибыли. Этот феномен отмечался в практике закупок для оборонной промышленности[112], когда поставщикам надо произвести несколько связанных видов вооружения. К примеру, если правительство закупает новый вид ракет и стандартные танки, первый контракт будет контрактом с возмещением затрат (из-за необходимых инвестиций в НИОКР и неопределенности графика производства), а второй – контрактом с фиксированной ценой. Во избежание эффекта распределения затрат государство может просто отдать лоты разным подрядчикам, как в рассмотренном выше случае распределения усилий.

Поощрительные контракты позволяют решить дилемму выбора между потребностью покупателя в мотивации подрядчика для достижения высокого качества (и низких затрат) проекта и потребностью подрядчика в страховке от непредвиденных обстоятельств, влияющих на осуществление проекта. Данная особенность поощрительных контрактов актуальна после того, как подрядчик был выбран. Ключевым вопросом для закупщика является также то, как различные схемы поощрения, будь то линейный поощрительный контракт или более радикальная форма контракта с фиксированной ценой, влияют на процесс конкурентных торгов для присуждения данного контракта.

Другими словами, вопрос заключается в том, как выбор разных стимулирующих механизмов влияет на процесс отбора покупателем наиболее эффективного с точки зрения цены и качества подрядчика? Для того чтобы решить эту важную проблему, давайте абстрагируемся от возможного роста объема трансакционных издержек при выборе поощрительного контракта. Сначала рассмотрим сценарий, в котором закупщик пытается выбрать наиболее эффективного поставщика из пула разнородных компаний, уровень эффективности которых известен только им самим. Под эффективностью в данном случае понимается способность поставщика исполнить контракт с минимальными затратами, хотя внешние факторы могут повлиять на реальный уровень производственных издержек. Покупатель управляет одновременно большим количеством разнообразных закупочных контрактов, так что он мало беспокоится по поводу закупочного риска в одном отдельном случае; в то же время поставщики отличаются небольшими размерами и мало диверсифицированной деятельностью, так что они не готовы принимать риск. В таком случае линейный[113] поощрительный контракт с правильно выбранным параметром распределения затрат b гарантирует: 1) выбор наиболее эффективного подрядчика и 2) эффективный баланс между мотивацией подрядчика и распределением рисков. Другими словами, линейный поощрительный контракт, в котором сила стимулирующего механизма устанавливается покупателем перед началом торгов, а предложения по фиксированной части Р подаются поставщиками в ходе тендера, позволяет получить подходящий баланс между выбором наиболее экономичного (или лучшего по соотношению цены и качества) поставщика и предоставлением ему необходимой мотивации для управления ex post производственными издержками и уровнем качества, вместе с тем передавая часть рисков покупателю.

Даже в случаях, когда поставщики являются безразличными к риску и распределение рисков не является важным вопросом, линейный поощрительный контракт все равно может быть наиболее интересен для покупателя, так как он является удобным инструментом выбора эффективного поставщика. Таким образом, безразличие поставщика к риску не всегда оправдывает использование крайней формы поощрительных контрактов, т. е. контракта с фиксированной ценой, если только отбор на стадии торгов не является важным аспектом для закупщика. Если закупщик уверен, что поставщики не отличаются сильной неоднородностью в плане объективной эффективности, применение контракта с фиксированной ценой позволяет оптимально передать закупочные риски наиболее безразличному к рискам подрядчику. Теперь предположим, что производительность поставщика относится не только к его способности исполнить контракт с наименьшими затратами, но и к эффективности его действий по снижению издержек инвестиций и деятельности. Если поставщики безразличны к риску и вопрос распределения рисков не является проблемой, в интересах закупщика будет позволить поставщикам самим выбрать наиболее предпочтительный уровень параметра распределения затрат b на этапе торгов. Почему? Даже на интуитивном уровне более сильные поставщики уверены в эффективности своих мер по снижению затрат, поэтому они предпочитают ставить на более высокую долю сокращения издержек (низкий показатель b). Если им позволено сделать данный выбор уже на стадии проведения торгов, они могут подавать более агрессивные предложения по части фиксированных выплат по контракту, помогая закупщику остановиться на более низкой цене присуждения контракта.