Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

Члены Государственного совета – лица, умудренные опытом, со значительным стажем службы. В этом отношении очень показательно, что большая их часть была весьма преклонного возраста:

Источник: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. С. 200.

Той или иной недвижимой собственностью владел 51 член Государственного совета, 30 членов вовсе не владели землей. По подсчетам П.А. Зайончковского, земельные владения среди членов Государственного совета к началу XX в. распределялись следующим образом:

Источник: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. С. 200.

Наиболее знаменательный факт заключается в том, что за вторую половину XIX в. резко снизился процент землевладельцев. В 1853 г. он равнялся 92,7 %, в 1903 г. – 56,8 %. В 1853 г. богатые помещики составляли 68,8 % Государственного совета, в 1903 – 21,6 %[352]. Процесс «обезземеливания» членов высшего законосовещательного учреждения империи заметен и на более короткой дистанции: в 1882 г. земельные собственники составляли 78,1 % членов Государственного совета, в 1892 – 72,2 %. В 1882 г. крупные помещики – это 41,4 % состава этого учреждения, в 1892 – 35,9 % [353].

Аналогичным образом складывалась ситуация в Комитете министров. К началу XX в. 11 членов этого правительственного учреждения были действительными тайными советниками, 2 – тайными советниками, 5 – полными генералами и адмиралами, 1 – вице-адмиралом, 3 – генерал-адъютантами. 4 из них закончили университет, 2 – Училище правоведения, 3 – Александровский лицей. Всего 12 членов Комитета министров имели высшее образование, 4 – среднее, 1 – домашнее. По сравнению с 1853 г. число министров с высшим образованием увеличилось в 4 раза. За вторую половину XIX в. доля военных среди министров сократилась в 2,5 раза. Представителей титулованной знати стало меньше в 5 раз[354].

Членами Комитета министров были немолодые люди:

Источник: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. С. 202.

Схожие тенденции затронули и «второй эшелон» администраторов – товарищей министров и директоров департаментов. За вторую половину XIX в. увеличился более чем в 3 раза удельный вес чиновников этого уровня, не обладавших недвижимостью. Число землевладельцев уменьшилось более чем в 2 раза. Число крупных землевладельцев – в 5 раз[355].

Постепенно менялся и губернаторский корпус. За вторую половину XIX в. удельный вес губернаторов с высшим образованием увеличился в 4 раза. Соответственно, 2/3 губернаторов имели высшее образование. К 1903 г. (по сравнению с 1853 г.) численность крупных землевладельцев уменьшилась в 2 раза. Примечательно, что за этот период губернаторский корпус несколько «помолодел». Удельный вес губернаторов старше 60 лет уменьшился в 9 раз[356].

Все это свидетельствовало об определенной степени профессионализации бюрократии, которая качественно изменила социальнокультурный облик российского чиновничества. В начале XX в. высшие государственные служащие в большинстве своем имели высшее образование, получали доход, прежде всего от своей профессиональной деятельности, часто были чиновниками не в одном поколении.

Конечно, любая статистика «обманывает». Чиновничество в России было распределено неравномерно. Как это ни удивительно, больше всего чиновников на душу населения приходилось в Костромской и Вятской губерниях. Видимо, это было связано с необходимостью следить за ссыльнопоселенцами, которых в этих краях было немало. Меньше всего – в Самаркандской области. Этот показатель в украинских и польских городах уступал тому, что имел место в Центральной России и Закавказье. И, наконец, абсолютное большинство чиновников (около 90 %) проживало в городах – в стране, где 83 % населения составляли крестьяне. Естественно, максимальная концентрация бюрократии была в столицах, в особенности в Санкт-Петербурге[357]. Такая диспропорция скорее подтверждает точку зрения Менделеева. У раздутого центрального аппарата было явно недостаточно рычагов влияния на положение вещей в провинции.

Ситуация осложнялась еще и тем, что за вторую половину XIX в. Россия сильно и довольно быстро изменилась. В ней усложнились средства коммуникации, появились новые пути передачи информации, сложились новые социальные группы. В начале XX в. подданные российского императора посылали почтовых сообщений в 15 раз больше, чем в 1860-е гг., число казенных телеграфных сообщений возросло в 54 раза. С одной стороны, это создавало новые механизмы управления страной, с другой – ставило перед властями принципиально новые задачи, с которыми она далеко не всегда справлялась. Не случайно, что за это же время число дел, поступивших, например, в Министерство юстиции, выросло более чем в 6 раз[358], что создавало невыносимые трудности для российской бюрократии. По мнению современного исследователя Д. Орловского, они были практически неразрешимы[359]. В.Б. Лопухин вспоминал, как в 1897 г. в Государственном контроле он был вынужден работать с большим делом на много сотен страниц «Об 1 руб. 13 коп. убытка от боя стеклянной посуды»: «Мелочная одуревающая переписка о грошовых начетах, с доведением в таких случаях дела до конца, и сдаваемые в архив без взысканий и репрессий дела о крупном перерасходе или о воровстве, прекращаемые “за давностью” или “по докладу”»[360]. Стремительный рост бумагооборота делал невозможным какой-либо контроль над ним. В итоге форма с неизбежностью подменяла собой содержание.