Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

проливает свет на слабости политического лидерства, на хрупкость централизованного бюрократического государства, посягающего на всевластие. Сама государственная структура и институциональные традиции явились мощным сдерживающим фактором, препятствующим деятельной реализации лидерского потенциала министров. Безусловно, конкретному министру порой удавалось осуществить конкретную инициативу, однако же в целом преодолеть совокупное влияние бюрократической и придворной составляющих русской политической культуры было задачей исключительно трудной. Опыт александровских министров ясно демонстрирует, что шансов надолго закрепить преобразования в устоявшихся политических реалиях русского чиновного мира практически не было.

Очевидно, Александр от своих министров ожидал прежде всего личной преданности. В трех из пяти случаев он, как видно, вовсе игнорировал политические навыки кандидата в министры. Подразумевалось, что в лучшем случае министр окажется компетентен в делах вверенных ему институций и не будет выражать свои политические взгляды по иным вопросам или пытаться говорить от имени царя или правительства. Посягавших же на его власть Александр без промедления изолировал или вовсе устранял со службы. Именно таким образом царь сперва снял с повестки предложенную Валуевым реформу Государственного совета, а после, в 1868 году, отправил в отставку и самого министра. То же случилось, когда стало очевидным, что граф Шувалов приобрел чрезмерное влияние и даже собрал вокруг себя целый политический блок, намереваясь создать представительный механизм: вскоре «Петр IV»[274] был отослан послом в Лондон.

В своей работе, посвященной министерским назначениям Николая I, У Брюс Линкольн приводит статистику, согласно которой из 52 николаевских министров 32 носили звание генерала и выше, а 37 обладали дворянским титулом [Lincoln 1975]. Из этих данных Линкольн делает вывод, что главным критерием назначения на министерский пост являлся сам факт службы в широком ее понимании. Так, в случае упомянутых 52 министров средний стаж службы до назначения составлял 37,2 года. Впрочем, кандидаты несли службу в самых разных должностных сферах, и Линкольн заключает, что их будущее назначение было частично обусловлено и иными факторами, помимо внутриполитических карьерных успехов. Среди подобных факторов он указывает случайную встречу с царем, родственные связи, доблесть на поле боя или успешное выполнение важной задачи, поставленной царем.

Нам представляется, что ситуация не слишком изменилась в эпоху Великих реформ и в последующие десятилетия[275]. Пусть министры уже не назначались из числа ближайших друзей, как было при Александре I, но факторы, перечисленные Линкольном в отношении николаевского времени, были столь же актуальны и в царствование его сына. Все александровские министры также посвятили жизнь государственной службе, и, если и отмечать изменения, искать их стоит в чуть более явном акценте на служебные успехи в области внутреннего управления. Очевидные примеры тому – Валуев, Маков и в меньшей степени Ланской. При этом все трое обладали различным служебным опытом, и объединять их под одной рубрикой было бы ошибочно. Маков, в частности, представляет уникальный случай, когда служащий министерского аппарата дослужился до министерского кресла, пусть и не сумев добиться в нем особых успехов.

Своим неоднозначным и непоследовательным отношением к назначению министров Александр весьма способствовал подрыву институциональной структуры русского самодержавия. Ни министры, ни их министерства никогда в точности не понимали своих политических функций и возможностей. Всю первую половину своего царствования Александр повышал политическую значимость МВД, выбирая в министры Ланского с Валуевым, способных употребить министерский пост для достижения политических целей. Вслед за тем Александр на 12 лет вверил МВД Тимашеву и Макову, которым явно недоставало авторитета, политических навыков и видения, чтобы утвердить главенствующую роль МВД в правительстве. Министерские учреждения по-прежнему подчинялись личностям, управляясь исходя из принципа личной власти, в то время как потенциал бюрократии в качестве инициатора политического обновления был сильно подорван.

В 1880 году Александр, стремясь затушить разгоравшийся общественно-политический пожар, пошел ва-банк, поставив на энергию, харизму и не раз доказанные миротворческие навыки Лорис-Меликова. Никогда прежде царь не передавал подобных полномочий своему министру, и казалось, что теперь МВД наконец удастся исполнить свое предназначение радетеля «о повсеместном благосостоянии народа»[276]. Своим решением Александр пытался компенсировать изъяны в структуре министерского правительства и во всей самодержавной системе, лишь усугубившиеся ввиду его предыдущих решений. И тем не менее, останься Александр в живых, представляется сомнительным, чтобы «диктатура сердца» Лориса и гегемония МВД продлились бы существенно дольше без императорского представления о внезапно разразившемся кризисе и пользе деволюции[277] собственной державной власти.

Глава 4

Высшие сановники и их карьерный путь, 1855-1881

Изменения в кадровой системе МВД в эпоху Великих реформ были тесно связаны с проводимой главой ведомства политической линией. Мы проиллюстрируем это, рассмотрев эпизоды частной и служебной биографии группы из 87 гражданских чиновников, достигших ответственных и влиятельных постов в рамках регулярной иерархии центральных органов МВД[278]. Как правило, с назначением происходило и производство в чины V, IV или же III класса по Табели – им соответствовали должности товарища министра, директора и вице-директора департаментов, а также членство в высших коллегиальных министерских органах (вроде Совета министров или Главного управления по делам печати). То были успешные кадровые чиновники, управленцы с блестящим образованием, служившие, конечно, ниже уровня главы министерства, но куда выше целой армии министерских писарей и прочих сотрудников, либо никогда и не производившихся даже в низший чин (XIV класса), либо же так и остававшихся при одном из регистраторских (XIV и XIII) чинов и выполнявших лишь грубую и механическую работу. Квалифицированные государственные служащие стали появляться в министерствах в 40-х – 50-х годах вследствие проведенных ранее образовательных реформ, стремительного развития министерской системы и сложности стоявших перед нею задач[279].

Подобный анализ служащих МВД является дополнительным элементом изложенного в предшествующих главах структурного подхода к институциональной истории. В настоящей главе мы исследуем роль министерского персонала в эволюции ведомства от главного двигателя крестьянского освобождения и убежища «прогрессивных» бюрократов до консервативного стража незыблемой самодержавной власти, защитника инертного общества с господствующим нобилитетом и традиционных принципов министерской власти.

Марк Раефф и Ханс-Иоахим Торке обращают внимание на расхождения между гражданской службой в первой половине XIX столетия в России и западноевропейскими бюрократиями [Raeff 1957b: 77-9; Torke 1967]. Они выделяют характер русского чиновничества как сам по себе манифестирующий отклонение России от классических норм Вебера. В плане образования, нравственного облика и служебной эффективности русский чиновник выглядел «бедным» и весьма отдаленным родственником компетентного, этически безупречного и рационально устремленного западного Fachmann [специалиста]. Раефф особенно подчеркивает роль придворных фаворитов, зачастую людей военных, которым отводились «ключевые бюрократические должности и полномочия, позволявшие ускорить проведение важных политических решений и реформ»[280]. В подчинении же у принимавших