Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах - Даниэль Орловский

с прусскими русские высшие учебные заведения далеко не столь успешно прививали своим выпускникам должные технические познания, а равно и надлежащий служебный дух. Ханс-Иоахим Торке выделяет несколько причин, по которым в первой половине XIX столетия русской системе образования не удалось произвести кадровых бюрократов прусского образца. Во-первых, начиная уже с первых реформ Сперанского чрезмерный упор делался на общее образование взамен профильного: учебный план зачастую был довольно расплывчат и нацелен на предоставление лишь скудного объема общих сведений; юридические и прочие профильные дисциплины, необходимые будущему управленцу, либо просто отсутствовали, либо же преподавались поверхностно и небрежно. Пусть организация специального правоведческого образования и рассматривалась как важная государственная цель, в достижение которой учреждались факультеты и училища, тем не менее преподавание оставалось формально-сухим и мало вдохновляющим и, как следствие, в значительной степени неподходящим для создания класса критически мыслящих и юридически сведущих профессионалов, образующих костяк классического Rechtsstaat[304].

В воспоминаниях о студенческой жизни мы находим яркие очерки русского юридического образования, сводившегося зачастую к механической зубрежке Свода законов. По словам художественного критика и выпускника Императорского училища правоведения В. В. Стасова, студентов больше заботили карьерные перспективы, нежели действительные правовые вопросы. Пусть некоторые из получивших юридическое образование и вошли впоследствии в число «просвещенных» бюрократов эпохи Великих реформ, но все же было бы ошибкой полагать факт увеличения выпускников юридических факультетов среди государственных служащих знаменательным в плане общего роста прогрессивных взглядов среди бюрократов или же тенденции к «правовой монополии». Наиболее одиозные поборники автократии, этатизма и прочих консервативных ценностей, как мы увидим далее, были не только выпускниками юридических факультетов, но и служащими пореформенных судебных органов, которые впоследствии они столь усердно будут пытаться всячески ограничить[305].

Хотя для нескольких должностей в МВД и требовалось специальное или техническое образования (для работы в Медицинском департаменте или Совете нужна была медицинская степень, участие в строительных и общественных работах предполагало наличие инженерной подготовки, а выполнение топографической съемки, статистической работы, а также некоторых видов цензуры – общей академической), большую часть высшего министерского эшелона стоит считать специалистами широкого профиля[306]. Мало что говорит о влиянии формального образования на их профессиональный опыт или технические компетенции, равно как и на то, что министерское руководство расценивало их в качестве обладателей подобных навыков. Чиновники становились «экспертами» в той или иной административной области после того, как получили в ней надлежащий служебный опыт. В. А. Писарский был родом из провинции и принадлежал к юному поколению успешных кадровых чиновников: начав карьеру в Министерстве государственных имуществ под крылом графа Киселева, он позже сделался московским почт-директором и в чине тайного советника служил в МВД. В своих «Записках» он лаконично резюмирует ситуацию: «…при недостатке у нас [в бюрократическом аппарате] в то время специальных людей, обязанность их исполнялась просто способными людьми…» – то есть не профильными экспертами, но служащими, умевшими так или иначе[307]преуспеть в разрешении порученной задачи. Инсарский считал, что числившиеся при министерстве «специальные люди… были очень плохи» по части министерской деятельности и что, в принципе, «специальных людей надо держать в стороне от текущих дел и не отрывая их от их специальности, спрашивая только их [профессионального] мнения»[308]. И Министерство внутренних дел с его ширящимся разнообразием всевозможных полицейских и распорядительных обязанностей становилось все более гостеприимным местом для подобных чиновных «талантов».

Валуев как-то писал, что положения Свода законов, регулирующие продвижение по службе, суть «устаревшие арифметические формулы», на которых лежит львиная доля ответственности за низкий уровень гражданских чиновников первой половины XIX столетия. По словам Валуева, выстроенная Петром Великим система была призвана ответить на конкретные исторические вызовы и требования, вроде сохранения местничества, более не актуальные для России в качестве европейской державы. (Местничеством называлась система распределения должностей между служилыми людьми, отдававшая приоритет наиболее знатным фамилиям. Эта система – по крайней мере де-юре – была отменена Земским собором 1682 года.) Единственным результатом требовавшейся «выслуги лет» он видел то, что одаренный служащий более не имел никаких преимуществ перед некомпетентным коллегой, «который так и останется при занимаемой должности благодаря безграничной снисходительности, пронизывающей дух всех русских начальников»[309].

С этим валуевским тезисом, отражавшим одну из наиболее распространенных проблем русского правительства, соглашались как современники, так в целом и нынешние историки. В общем смысле проблему можно сформулировать следующим образом: сталкивались ли так называемые талантливые люди с непреодолимыми правовыми препонами, мешавшими их скорейшему чинопроизводству или назначению на ответственную государственную должность? По крайней мере в случае с МВД всё указывает на то, что дело обстояло иначе. Формулярные списки министерских чиновников свидетельствуют об отлаженном механизме (часто действовавшем в обход закона) оперативных повышений, начинавшихся уже с самых ранних этапов карьеры. Подобная тенденция наблюдается и в 40-е, и в 50-е годы, но самый пик ее приходится на пореформенные годы – после освобождения крестьян и назначения министром графа Валуева[310].

Согласно действовавшему законодательству, «производство в чины из XIV до V класса» (от коллежского асессора до статского советника) определялось в соответствии с выслугой, «одинаковой для всех служащих»[311]:

Производство же в чин IV класса (действительного статского советника) и выше уже не было привязано к стажу и «зависело единственно от Высочайшего усмотрения». Итак, согласно данным положениям при поступлении в службу в чине XIV класса служащему требовалась выслуга в 24 года для производства в V класс, соответствовавший гражданскому чину статского советника, до 1856 года даровавшему право на потомственное дворянство, а по штатам необходимому для занятия должности уровня вице-директора министерского департамента. Большинство же министерских чиновников, благодаря полученному образованию, зачислялись в штат уже в чинах XII, X или даже IX класса. Учитывая, что большая их часть начинала службу в возрасте около 20 лет, мы видим, что высших министерских должностей им удастся достичь примерно к 40 годам, спустя два десятилетия работы в бюрократической сфере[312].

«Устав о службе гражданской» также предоставлял возможности для значительно более скорого продвижения наиболее «одаренных» или же просто явных фаворитов начальства по карьерной лестнице. Этой важной правовой альтернативой выслуге в звании являлось почетное повышение «за выдающиеся заслуги». Противопоставляя таким образом «заслугу» «выслуге», закон дозволял в особых случаях – когда «чиновник [сумел] отлич[ить]ся особенными трудами и дарованиями» – сократить требуемое количество лет до одного года. Механизм данного продвижения предполагал как ходатайство непосредственного начальника, в котором тому надлежало «с точностию означить» причины запрашиваемого исключения, так и одобрение со стороны главы ведомства. Таким образом, министр наделялся внушительной властью продвинуть