Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

• Определении систем нормативного регулирования

Как уже упоминалось, основным механизмом обеспечения ответственности в государственном секторе является прозрачность, а в частном – конкуренция. Проекты Большой Бельт и Эресунд создавались как государственные акционерные компании, находящиеся в полной государственной собственности, финансирование которых должно было осуществляться с помощью государственных гарантий. Мы рассмотрим три основные проблемы такой организации в отношении ответственности:

1. Помещение проектов Большой Бельт и Эресунд в акционерные общества значительно уменьшило прозрачность, а вместе с тем и возможность политического и общественного контроля. Это произошло потому, что в Дании Закон о свободе информации и подобные меры, гарантирующие общественную проверку деятельности правительства, не применяются к этому типу компаний[248];

2. В результате выбора государственного типа собственности всех акций и, следовательно, исключения продажи акций частным инвесторам, акции компаний Большой Бельт и Эресунд не конкурируют на фондовой бирже с акциями других компаний. Поэтому не существует механизма ценообразования или каких-либо обзоров фондовой биржи, отслеживающих развитие проектов, что подразумевало бы прозрачность и необходимое давление для их выполнения;

3. Наконец, проекты Большой Бельт и Эресунд, главным образом, финансируются за счет займов, защищенных государственными гарантиями. Это займы, контролировать которые и следить за выполнением которых кредиторы не имеют особых стимулов, так как окупаемость гарантируется полномочиями правительства взимать налоги.

Участие государственного сектора может быть ослаблено следующим образом:

• Кредиторам не должна предоставляться полная государственная гарантия

• Правительство не должно выступать в роли промоутера проекта, а, напротив, должно обеспечивать принцип равноправия и незаинтересованности

Итак, проектам Большой Бельт и Эресунд не хватает прозрачности и общественного контроля, что обеспечивается надлежащим размещением в государственном секторе. Проектам также не хватает давления для обеспечения эффективности и сокращения риска, что обеспечивается при их размещении в частном секторе. Одним словом, в отношении ответственности и результативности выполнения проекты Большой Бельт и Эресунд «оказываются между двумя стульями». Исследование Министерства финансов Дании определяет проекты Большой Бельт и Эресунд как подверженные «риску недостатка эффективности» вследствие «нехватки значительного рыночного давления»[249].

В противоположность роли государственного и частного секторов в проектах Большой Бельт и Эресунд мы предлагаем для крупных инфраструктурных инвестиций следующее базовое институциональное перераспределение государственных и частных обязательств с целью усиления ответственности. Могут быть уместны другие корректировки в зависимости от выбранной системы нормативного регулирования:

1. Участие частного сектора нужно укрепить более активной ролью государства в:

Приобщении групп заинтересованных лиц и широкой общественности к планированию и принятию решений, начиная с ранней стадии;

Определении в тех случаях, когда возможно, целей общественного интереса и требований, которым должен отвечать проект;

Определении в тех случаях, когда возможно, системы нормативного регулирования, применимой для проекта, в случае его реализации, а также принципов привлечения государства и частного сектора.

2. Участие государственного сектора нужно ослабить следующим образом:

Кредиторам не следует предоставлять полную государственную гарантию, а только ограниченную, и то в случае необходимости;

Правительство не должно видеть свою основную роль в продвижении проекта, напротив, оно должно держаться от проекта и его участников на так называемом расстоянии «вытянутой руки» для того, чтобы на каждой стадии проекта критически оценить, отвечает ли он целям и требованиям общественного интереса и соответствует ли законодательным и нормативным актам, например, касающимся защиты окружающей среды, безопасности и экономии.

3. Участие частного сектора нужно укрепить следующим образом:

Некоторая доля частного рискового капитала должна использоваться для финансирования проекта;

Частные консорциумы, борющиеся за подряды на строительство и контракты на эксплуатацию, должны иметь больше возможностей давать рекомендации относительно того, какие технические решения и схемы лучше всего отвечают целям и требованиям общественного интереса, определенным правительством.

4. Участие частного сектора нужно ослабить следующим образом:

Группам, лоббирующим бизнес, и другим лоббирующим группам, имеющим особый интерес, необходимо давать меньше возможностей для погони за рентой.

Участие частного сектора нужно усилить:

• Привлечением доли частного рискового капитала

• Привлечением частных консорциумов в разработку проекта на основе эффективности

Заново очертив границы ролей государства и частного сектора, можно переходить к выделению четырех базовых инструментов, которые являются ключевыми в создании надлежащих процесса и институциональной структуры для разработки крупных инфраструктурных проектов[250]:

1. Прозрачность;

2. Функциональные требования;

3. Четкая формулировка системы нормативного регулирования и ясное определение – а там, где необходимо, устранение – политических рисков до принятия решений;

4. Привлечение рискового капитала.

Далее, каждый из четырех инструментов ответственности будет описан более подробно.

Участие частного сектора нужно ослабить следующим образом:

• Лоббирующие группы должны получать меньше возможностей для погони за рентой