Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - Бент Фливбьорг

Характерной чертой проектов DBFO в Великобритании является то, что вознаграждение в основном базируется на теневых сборах. Одной из установленных целей такого поведения является передача транспортного или рыночного риска частному сектору с целью сокращения общей стоимости риска. Однако мы можем показать, что транспортный риск невозможно передать путем теневых сборов и что фактическая структура теневых доходов, до сих пор применяемая в Великобритании, действительно подтверждает это[242]. Действительно, в последних проектах DBFO теневые сборы играют меньшую роль, и вместо них используется система вознаграждения, основанная на доступности. Это в равной мере относится и к подобной системе, разработанной в Швеции, и к проектам эксплуатации и ремонта в других частях мира, где вознаграждение основано на фиксированной ставке выплат в месяц[243].

Важной чертой этих последних разработок в дорожном секторе является появление новой роли частного сектора в обеспечении инфраструктуры. Акцент сместился с финансирования на экономическую эффективность в строительстве и эксплуатации дорог и в сторону инноваций в технологиях дорожного строительства. Таким образом, DBFO выдвинул на первый план важность этого подхода для заключения контрактов по обеспечению инфраструктуры.

Традиционно заключение контрактов в строительном секторе основывалось на вкладах. Клиент нес ответственность за принятие решений об используемых технологиях и материалах, а подрядчик – за поставки в соответствии с установленными техническими требованиями. Этот подход мешает нововведениям, но, тем не менее, используется сегодня во всем мире. Однако мало-помалу этот способ заменяется контрактной системой, основанной на требованиях к эффективности. Такая контрактная система включает строительство и эксплуатацию с целью контроля эффективности, и требует от клиентов формулировать свои требования к результату, оставляя проектирование, технологии и материалы под ответственность подрядчиков. Одной из целей является разрешение подрядчикам делать инвестиции в инновации, не требуя раскрытия используемых технологий и материалов до истечения контракта, эффективно предоставляя подрядчикам патентный период. В сущности, это также входило в намерения контрактов DBFO в Великобритании, упомянутых выше, хотя в этом отношении замысел был реализован лишь частично. Поэтому дальнейшее развитие подхода DBFO может привести к заключению контрактов, больше основанных на эффективности[244].

Итак, различия в опыте реализации проектов по схеме строительство – эксплуатация – передача и подобным схемам очевидны. С одной стороны, опыт Гонконга доказал преимущества этих схем. С другой стороны, опыт соседнего Таиланда показал, насколько сложными и рискованными могут быть схемы строительство – эксплуатация – передача, если они тщательно не продуманы. Основными составляющими успешного проекта по схеме строительство – эксплуатация – передача, похоже, являются опытный и простой управляющий орган и структура, полноценное контрактное соглашение, структурированный набор норм, большой и надежный консорциум, опытная строительная организация, некоррумпированный политический режим и отсутствие вмешательства со стороны политики после заключения контракта[245].

Мы начали эту главу с вопроса, может ли участие частного сектора в крупных инфраструктурных проектах способствовать повышению ответственности и тем самым защитить общество лучше, чем проекты без участия частного сектора. Изучение последнего опыта участия частного сектора показывает, что ответ на этот вопрос не так прост. Участие частного капитала, хотя и не является панацеей для решения проблем риска и ответственности, выявленных в традиционном подходе разработки проектов, в некотором отношении может быть полезным при условии соответствующей и правильно работающей институциональной структуры, несмотря на то, что опыт участия частного сектора в транспортной инфраструктуре все еще недостаточен, чтобы делать надежные выводы. Предварительные уроки, которые можно вынести из нашего анализа, таковы.

Во-первых, участие частного сектора требует хорошо подготовленного, квалифицированного и преданного делу клиента (правительственную организацию) с четким представлением и пониманием роли частного сектора. Слишком много проектов с частным финансированием не смогли достичь задуманного из-за того, что были неправильно подготовлены, например, вследствие отражения частных или узкополитических интересов.

Во-вторых, участие частного сектора требует долговременных обязательств со стороны владельцев участвующих компаний частного сектора. Эта классическая ситуация с вопросом, что было вначале, яйцо или курица, поскольку правильно структурированные компании частного сектора не появятся до тех пор, пока не будет стабильно большого количества долгосрочных проектов, требующих участия частного сектора.

В-третьих, рыночный риск, связанный с транспортными инфраструктурными проектами, значителен. Главной причиной этого является большая эластичность по доходу спроса на транспорт. Так, если экономика страны быстро развивается, транспорт обычно развивается еще быстрее, и, следовательно, растут доходы от сборов. Учитывая низкий уровень переменных издержек инфраструктуры, влияние на общие финансовые показатели будет существенным. С другой стороны, если экономика находится в застое, состояние платных дорог часто будет еще хуже. Частная компания мало чем может повлиять на эту ситуацию. Кроме того, платные дороги часто подвергаются конкуренции со стороны альтернативных дорог, включая параллельные «бесплатные дороги», что ограничивает использование платы за проезд в качестве инструмента для повышения доходов. Эластичность спроса по стоимости платы обычно высока, что усложняет для компании возможность увеличивать доходы, поднимая уровень платы.