Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

И все же было бы ошибочным думать, что министерские инициативы обязательно встречали в департаментах благодушный прием.

Напротив, бывшие министры, часто заседавшие в Государственном совете, весьма критично оценивали работу действовавших руководителей ведомств. Так, бывший министр финансов С.А. Грейг не жалел своих сил, «разоблачая» деятельность Н.Х. Бунге[476]. Бунге начал критиковать меры, задуманные его преемником И.А. Вышнеградским, еще тогда, когда тот официально не вступил в должность министра финансов[477]. Между собой сталкивались и действующие министры, как, например, Вышнеградский и министр путей сообщения К.Н. Посьет в марте 1888 г. по вопросу о железнодорожных тарифах[478] или Победоносцев и государственный контролер Т.И. Филиппов при обсуждении государственной политики в отношении старообрядцев[479]. Председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич настаивал на назначении председателем Департамента законов барона А.П. Николаи именно по той причине, что он был самостоятельным человеком, способным добросовестно изучать вносимые законопроекты[480]. Таких примеров можно привести довольно много.

Наконец, в Департаменте государственной экономии обсуждалась смета доходов и расходов (бюджет), что придавало немалое значение этому подразделению Государственному совету. Иногда Департамент существенно сокращал запланированные министерские расходы. Так, например, случилось в 1886 г., когда они были урезаны на 22 млн руб.[481]

Государственный совет самим фактом своего существования символизировал то, что власть в России принадлежала не действующим министрам и даже не государю императору, их назначившему, а прежде всего бюрократической корпорации[482]. Среди ее представителей видное место занимали сановники прежнего царствования, которые, не скрывая этого, не симпатизировали курсу тех своих коллег, которые теперь были в силе. Причем такие «фрондеры» отстаивали свою точку зрения не вдали от столицы в родных «дворянских гнездах», а в высшем законосовещательном учреждении империи. В силу этого они обретали особое значение, с которым считались и министры.

Казалось бы, именно император назначал членов Государственного совета, а соответственно, определял характер его деятельности. Это правда лишь отчасти. Круг лиц, которые могли бы войти в состав «высокого собрания», был чрезвычайно ограничен. В него включались бывшие и действующие высокопоставленные государственные служащие, пользовавшиеся авторитетом в бюрократической среде. Их было сравнительно немного. В итоге в большинстве случаев назначались те чиновники, которые не могли не быть назначены. Примечательно, что в конце декабря 1887 г. Половцов признавался царю: «Я, знающий весь персонал петербургского чиновничества, не знаю ни единого человека, которого мог бы назвать кандидатом для назначения членом Государственного совета, а между тем с приближением нового года начинаются ходатайства, искательства, просьбы. Представляется ли необходимым непременно в такое или иное определенное число назначать членов? Не лучше ли назначать людей тогда, когда эти люди найдутся?»[483]

Однако было бы неверным уподобляться тем критикам Государственного совета, которые сравнивали его с парламентом, а его членов обвиняли в конституционных устремлениях. Сам Александр III говорил, что, «если бы в Государственный совет поступило на рассмотрение предложение ввести в Россию конституцию, большинство членов Совета подали бы голос за введение таковой в России»[484].

Все же русская «палата лордов» совсем не напоминала английскую. Сама процедура законотворчества существенно сужала пространство для критики министерских инициатив. Подготовленные с одобрения императора, предварительно обсужденные в межведомственных комиссиях, они не могли быть отвергнуты по принципиальным соображениям. Тем не менее это не означало, что членам Государственного совета оставалось смириться с готовившимся законом. Как бы принимая эту инициативу в основе, они могли выхолостить его содержание, свести к нулю весь предполагаемый его эффект. Так, например, случилось при обсуждении 23 ноября 1885 г. в Департаменте законов проекта об ограничении семейных переделов среди крестьян. Инициатива министра внутренних дел Д.А. Толстого вызвала критику со всех сторон. Министру приходилось признавать ее обоснованность и, соответственно, отказываться от положений собственного законопроекта. Председатель Департамента барон А.П. Николаи подвел итог этой дискуссии: следует «по возможности устранить из проекта излишние подробности, сохранив лишь основную мысль так, чтобы излишней регламентацией не вторгнуться в своеобразие крестьянской семейной среды, а вместе с тем не стеснять излишними предписаниями тот новый орган, который при переустройстве местного управления будет ведать эти дела». Переделка законопроекта была поручена Государственной канцелярии[485]. Это лишь один частный случай успешного противостояния большинства Государственного совета действующему и причем чрезвычайно влиятельному министру. Таких эпизодов в деятельности высшего законосовещательного учреждения империи было немало. О некоторых из них речь еще пойдет далее.