Nudge. Архитектура выбора - Касс Санстейн

Альтернативная система абсолютного ограничения и торговли выбросами похожа на первый подход по методам и по духу. Тем, чьи выбросы ниже определенного уровня, разрешат продавать квоты. Одним махом такая система создаст рыночные условия для сдерживания производства выбросов и стимулирования контроля загрязнения. Благодаря частным рынкам при таком подходе скорее поощряются, чем подавляются технологические инновации, нацеленные на ограничение выбросов. Системы торговли выбросами, основанные на рыночных принципах, приобретают все большую популярность на международном уровне. Так, Киотский протокол был разработан для контроля за уровнем парниковых газов. Он предполагает торговый механизм, предназначенный для снижения издержек в связи с сокращением выбросов[110].

Евросоюз проявляет огромный интерес к проблеме климатических изменений. Большинство стран уделяют вопросам экологии гораздо больше внимания, чем США. В Евросоюзе действует амбициозная система торговли квотами на выбросы парниковых газов, которая покрывает около 40 % эмиссии этих веществ на его территории. Система торговли квотами на выбросы изначально была нацелена на помощь странам ЕС в удовлетворении требованиям Киотского протокола. Разрешения на выбросы закреплены за отраслями промышленности каждой страны. Они отражены в национальном плане распределения[111]. Квота приравнивается к выбросу одной тонны ежегодно[112]. Разрешения выдаются на несколько лет — так называемый торговый период. Первый пришелся на время с 2005 по 2007 год, а второй завершился в 2012 году[113]. В настоящее время система действует в энергетической, горнодобывающей (стекло, керамика, цемент), металлургической и целлюлозно-бумажной отраслях промышленности[114].

Пока успехи системы торговли квотами на выбросы скромны: увеличение количества подтвержденных выбросов, скорректированное для ввода нового оборудования, в 2005–2006 годах составило всего 0,3 %. За тот же период ВВП Евросоюза вырос на 3 %. В 2006 году 99 % оборудования отвечало нормам[115]. Ученые подсчитали, что благодаря системе торговли квотами на выбросы выделение в атмосферу двуокиси углерода снизилось на 50–100 мегатонн в год, что эквивалентно 2,5–5 %. Гораздо меньше, чем нужно и чем добивались, но это прекрасное начало.

Системы, основанные на стимулах, включая торговлю квотами на выбросы, не всегда оправдывали возложенные на них надежды. Получали политическую поддержку они также далеко не во всех случаях. Отчасти, вероятно, потому, что такой подход делал затраты на оздоровление окружающей среды прозрачными. Внедрение нового стандарта топливной экономичности на слух обманчиво представляется «бесплатным», тогда как введение налога на выброс углекислого газа кажется дорогостоящим. Хотя второй способ более дешевый. Одним из решений проблемы продвижения подобных законопроектов может стать применение ментального учета. Например, налог на выбросы углекислого газа можно объединить с урезанием личного подоходного налога, финансированием социального обеспечения и «Медикэр» или предоставлением универсальных медицинских страховок. Права на эмиссию в системе абсолютного ограничения и торговли выбросами можно продавать на аукционе, а доходы — использовать аналогично. Такое объединение издержек и выгоды подсластит горькую пилюлю.

В США наиболее радикально экономические стимулы были использованы в поправках 1990 года к Закону о чистом воздухе. Эти нормы продвигал президент Джордж Буш — старший при активной поддержке Республиканской и Демократической партий. Поправки основаны на системе торговли квотами на выбросы для сокращения кислотных дождей. Большинство компаний поддержали программу, потому что возможная продажа прав на выброс могла покрыть издержки на сокращение загрязнения. Конгресс вынес решение о «потолке» — совокупном уровне выбросов — для источников загрязнения, из-за которых возникали кислотные осадки. Компании получили прямое разрешение торговать квотами. Поскольку снижение загрязнений измерялось деньгами, появились сильные стимулы к благоприятному для окружающей среды поведению.

Программа по сокращению кислотных осадков обернулась грандиозным успехом[116]. Соблюдение закона было почти идеальным. Многие компании стали продавать и покупать квоты, развился эффективный рынок разрешений, как и ожидалось. С момента вступления программы в силу цены на перевозку угля невероятно снизились благодаря отмене регулирования. Но эта неожиданная проблема была преодолена, поскольку разрешения перепродавались по меньшей стоимости, чем предполагалось. По сравнению с системой командно-административного контроля торговый механизм сберегал 357 млн долларов ежегодно в первые пять лет. За двадцать лет экономия выросла до 2,28 млрд долларов в год. В целом она составила более чем 20 млрд долларов.

Вполне справедливо поставить программу сокращения кислотных осадков в один ряд с наибольшими успехами американского природоохранного законодательства. Расходы оказались настолько ниже предполагаемых, что рентабельность была особенно высока. Издержки соблюдения законодательства составили всего 870 млн долларов по сравнению с ежегодной прибылью от 12 до 78 млрд долларов. Не говоря уже о снижении количества преждевременных смертей почти на 10 тыс. и заболеваний хроническим бронхитом более чем на 14,5 тыс.

Скорее всего, в отношении парниковых газов большинство стран пойдут по пути налогов на выброс диоксида углерода или — с большей вероятностью — программы сокращения кислотных осадков. Во втором случае для снижения совокупных выбросов будут использоваться экономические стимулы. В действительности уже много внимания уделялось возможности создания международных рынков прав на выброс парниковых газов. При этом должно быть установлено глобальное пороговое значение[117]. Главное преимущество такой системы в гарантии, что снижение выбросов проведут в первую очередь те, кому это обойдется дешевле. Другие при необходимости будут покупать квоты, вероятно, в беднейших странах, которые предпочли бы заработать.

Хотя, по нашему мнению, самые важные шаги в деле защиты окружающей среды состоят в установлении верных цен, то есть в стимулах, этот подход сложно реализовать на практике. Когда избиратели жалуются на высокие цены на бензин, политикам трудно объединиться ради непопулярного решения, которое повысит цены еще больше. Основная причина в том, что издержки от загрязнения скрыты, а цена на бензин очевидна. Поэтому, наряду с воздействием на цены или пока политическим деятелям не хватает смелости на них повлиять, можно предпринять сходные с подталкиванием шаги. Они помогут уменьшить проблему политически приемлемыми методами.