Мировой беспорядок - Ричард Хаас

Суровая правда заключается в том, что абстрактного, оторванного от практики ответа на такие вопросы не существует. Попытка дать подобный ответ, скорее всего, не просто провалится, но подвергнет сомнению саму исходную идею доктрины R2P. После интервенции в Ливии многие страны вряд ли захотят присоединиться к доктрине R2P даже теоретически, если, например, объявить о референдуме. Разумнее будет исходить из того, что такая доктрина имеется, и проводить мировые или региональные саммиты всякий раз, когда будет возникать ситуация, угрожающая благополучию населения из-за действий или бездействия некоего правительства. Перефразируя старую шутку насчет французского интеллектуала (это тот, кто рассказывает вам, почему что-то не может работать в принципе, хотя оно отлично работает на практике), иногда полезнее попытаться решить проблему практически, а не отталкиваться от теории. При прочих равных условиях региональные структуры могут оказаться эффективнее общемировых для решения таких проблем, поскольку на местном уровне государства больше заинтересованы в ликвидации кризиса, чреватого массовым бегством населения. Вдобавок регионализация позволяет постепенно уменьшать значимость политики крупных держав. При этом, как показывает пример Ближнего Востока, уповать на региональный подход как на панацею для предотвращения или прекращения массовых страданий гражданского населения и геноцида бессмысленно, ведь деятельность региональных структур может тормозиться разногласиями или организационной слабостью. Отсюда следует, что в каждом случае понадобится индивидуальный подход; здесь нет и не может быть единых правил.

Хотелось бы кое-что добавить. Если США или любая другая страна призывают к интервенции и осуществляют вмешательство в рамках доктрины R2P, необходимо ограничиваться только гуманитарным вмешательством. Это заложено в природу концепции суверенных обязанностей. Иначе будет как в Ливии, где смена режима, замаскированная под реализацию механизма R2P, опорочила саму идею. Если по какой-то причине потребуется смена правящего режима, об этом нужно говорить публично и добиваться этого отдельно от реализации доктрины R2P, пускай мотивы смены режима будут частично или полностью гуманитарными.

Достигнуть согласия относительно сохранения значимости самоопределения тоже будет непросто. Невозможно согласовать разнообразие позиций вокруг какой-либо конкретной формулы, определяющей отношение Соединенных Штатов Америки или другого государства ко всем ситуациям вообще. Для начала стоило бы внести поправки в концепцию самоопределения, ликвидировать ее историческую однобокость (в пользу того, кто добивается независимости) и признать, что государственность не только утверждается, но и одобряется. Одним из прецедентов, которые надлежит учитывать, являются Кэмп-Дэвидские соглашения 1978 года между Египтом и Израилем: по ним принцип самоопределения не распространялся на палестинцев, но прямо говорилось, что «представители палестинского народа должны участвовать в переговорах по урегулированию палестинской проблемы во всем ее многообразии»[179]. Тогда поддержка усилий, именуемых самоопределением, станет менее, если угодно, автоматической и вероятной, чем в эпоху деколонизации. Правительства согласятся рассматривать стремления к государственности в тех случаях, когда налицо исторические обоснования, убедительные подтверждения, соответствующая демонстрация желания населения – и признаки жизнеспособности территории, включая потенциальную способность выполнять свои обязательства в качестве суверенного государственного образования. Следует также принимать во внимание жизнеспособность страны, которой предстоит лишиться части своей территории и части населения. При этом правительства обязуются консультироваться друг с другом до принятия окончательного решения.

По-видимому, удастся достигнуть более широкого международного согласия относительно неприемлемости терроризма, который выше мы определили как преднамеренное применение вооруженного насилия в отношении гражданских лиц и некомбатантов для достижения политических целей. Как отмечалось ранее, мир успел во многом отказаться от терпимости к террористам, даже если они вроде бы борются за правое дело. Международное сообщество решительно осуждает терроризм, а также санкционирует коллективные действия против террористов. Более того, можно утверждать, что по данному вопросу существует более широкий консенсус, чем по любой другой угрозе порядку; государства, по отдельности и вместе, не только вправе, но и должны преследовать и подавлять террористическую активность, а также эффективно воздействовать на те страны, что укрывают или иными способами поддерживают террористов. Можно даже сказать, что правительства сегодня обладают всеми юридическими и политическими полномочиями, необходимыми для нанесения ударов по террористам, будь то предупредительными, превентивными или реактивными, в соответствии со статьей 51 устава ООН (право государств на самооборону) и многочисленными резолюциями, принятыми Советом безопасности ООН. Важно то, чтобы правительства, ведя борьбу с терроризмом, преследовали только тех людей и те группировки, которые действительно являются террористическими, и чтобы это преследование проводилось в соответствии с правовыми и этическими нормами, подразумевая в том числе меры по защите мирных граждан.

Гораздо более спорным окажется вопрос о дальнейшем распространении и ужесточении нынешней нормы о нераспространении и неприменении оружия массового поражения. Важность данной нормы очевидна, поскольку применение ядерного оружия, в частности, сулит поистине разрушительные последствия. Существует также опасность того, что исходные материалы для разработки и само оружие могут попасть в руки террористов, и эта вероятность возрастает по мере того, как все большее число стран получает доступ к таким материалам и оружию, а также по мере увеличения объемов последнего. Думать, будто распространение такого оружия станет стабилизирующим фактором – значит предаваться опасным фантазиям.

Сегодня прилагаются усилия по недопущению «горизонтального распространения», но в первую очередь международная политика в этой сфере (прописанная в договоре о нераспространении ядерного оружия) состоит в том, чтобы остановить распространение как можно раньше, ограничивая доступ других стран к соответствующим технологиям, материалам и оружию. Случай Ирана свидетельствует о том, что мировое сообщество всерьез озабочено вопросом дальнейшего распространения ядерного оружия, пусть даже возникают разногласия, когда обсуждается, какие именно шаги следует предпринять для предотвращения распространения (дебатируются строгость санкций, запреты, саботаж и прочее). Проблема заключается в том, что правительства других стран все равно стремятся разрабатывать или приобретать ядерное оружие, если считают эту задачу приоритетной для себя. Вспомним Израиль, Индию, Пакистан и Северную Корею.

При этом почти нет консенсуса применительно к реакции мирового сообщества на случаи нарушения договора о нераспространении. Не существует каких-либо значимых международных норм (разве что укорят, что распространение не соответствует ДНЯО, причем укор будет бессмысленным, если конкретная страна не подписывала этот договор). Можно, конечно, просто признать факт и смириться. Именно так произошло в случае Израиля, Индии и Пакистана. Однако нужно далее препятствовать фактическому применению ядерного оружия и всячески снижать вероятность того, что такое оружие может попасть не в те руки. Иногда это означает предоставление конкретной стране ряда технологий, повышающих степень «управления и контроля», а также оперативную безопасность оружия и систем его доставки. Еще можно обмениваться разведывательными данными и использовать дипломатию, дабы не допускать перерастания локальных конфликтов в ядерное противостояние. При наличии открытой вражды политика сдерживания может реализовываться через обеспечение надлежащих ответных мер и публичного информирования о готовности прибегнуть к ним при необходимости. Можно разворачивать оборонительное вооружение (например, противоракетные системы); именно об этом договорились в июле 2016 года США и Южная Корея для противодействия нарастанию северокорейской ядерной угрозы[180]. В таких ситуациях поддержка нераспространения заменяется на преодоление последствий распространения.