Мировой беспорядок - Ричард Хаас

Изменение климата во многих отношениях выступает, если угодно, квинтэссенцией глобализации. Она отражает общую картину происходящего в мире, распространяется неравномерно (тут важно все, от повышения температуры до того, сколько людей проживает в областях, которым грозит затопление), но касается всех стран. Национальные границы ничего не значат. Налицо широкое, пусть не всеобщее согласие относительно того, что изменение климата представляет собой реальную угрозу, в значительной степени спровоцированную деятельностью человека, и оно грозит будущему планеты и ее обитателей. Однако стоит перейти к обсуждению того, что и кем должно быть сделано, и сразу возникают разногласия.

В теории изменение климата отлично вписывается в рамки концепции суверенных обязанностей, поскольку действия любой страны в пределах своих границ по борьбе с выбросами углекислого газа сказываются на «самочувствии» всего мира. Иными словами, изменение климата есть кумулятивное следствие локальной деятельности. Тем самым оно принципиально отличается, скажем, от загрязнения воздуха или воды, которые во многом оказываются локальными следствиями локальной деятельности.

Проблема заключается в определении «доли» каждой страны в борьбе с изменениями климата – либо за счет сокращения собственных выбросов углекислого газа, либо за счет помощи другим в той же области (или за счет комбинации первого и второго). Как обсуждалось выше, попытки установить глобальные предельные уровни, распределить национальные квоты и ввести штрафы за выбросы углекислого газа неизменно наталкивались и наталкиваются на сопротивление. Но Парижская конференция 2015 года продемонстрировала реалистический и даже творческий подход. На ней декларировали общую цель – свести к минимуму изменения климата (через определение максимального порога повышения температуры атмосферы), но страны не узнали своей конкретной доли в деятельности, необходимой для достижения этой цели. Участие горячо приветствовалось, но не являлось обязательным. Более того, было достигнуто соглашение, что каждая страна обязана установить для себя амбициозную, по собственным меркам, но достижимую цель по снижению выбросов углекислого газа (или сокращению объемов роста производства), а затем делать все возможное для достижения поставленной цели. Отдельные усилия, отдельные намерения – но это шаг к реализации концепции суверенных обязанностей. Нужно предусмотреть определенные стимулы (от финансирования до обмена технологиями) для оказания помощи конкретным странам в достижении поставленных целей. Также следует уделять большее внимание (и выделять больше ресурсов) помощи в адаптации к тем последствиям изменения климата, которые уже состоялись или могут состояться. Такое поведение должно стать суверенной обязанностью богатых стран, которые на протяжении десятилетий своим развитием способствовали изменениям климата. Еще нужно предусмотреть меры воздействия (например, санкции) против правительств, которые продолжат вести себя безответственно.

Киберпространство во многих отношениях является новейшей сферой международной деятельности, и, как часто бывает, все осложняется наличием дублирования функций и сотрудничества на фоне разногласий и потенциальных конфликтов. Беда в том, что ряд разновидностей деятельности в киберпространстве безусловно полезен и никак не связан с вопросами обеспечения национальной безопасности, но ряд других практик имеет непосредственное отношение к внешней политики, разведке, обеспечению конкурентоспособности и так далее. Цель должна заключаться в создании международных механизмов – «режимов» на академическом жаргоне, – которые поощряли бы определенные виды использования киберпространства и препятствовали иным, откровенно вредоносным. Правительства нужно обязать действовать в соответствии с этими «режимами» и делать все, что в их силах, чтобы помешать тем гражданам, которые идут в киберпространство с дурными намерениями.

Каким может и должен быть типовой «режим» киберпространства? Необходимо прописать нормы поведения, допустимого при обычных условиях и в конкретных контекстах, а также нормы поведения, подпадающие под запрет. В идеале всеобщая договоренность по использованию киберпространства должна воплотиться в появление единой интегрированной системы, ограничить возможности правительств по ограничению свободного обмена информацией и общения, запретить коммерческий шпионаж и воровство интеллектуальной собственности, а также существенно сократить шансы на вмешательство через киберпространство в мирное время в работу гражданских и военных систем, «завязанных» на это киберпространство (таковы в настоящее время практически все системы). Предположительно, допустим шпионаж, направленный на государственную деятельность. Исключения должны подразумевать кибератаки на несанкционированные ядерные программы и на деятельность террористических группировок. А к списку законов войны можно добавить «кибернетическое измерение»: что считается приемлемым использованием киберпространства в военное время, а что нет, учитывая воздействие принятых мер на гражданское население. Можно также представить себе обсуждение реакции на поведение в киберпространстве, нарушающее достигнутые договоренности[184].

Правительства окажутся обязанными не просто избегать осуществления запрещенной деятельности, но и делать все, что в их силах, чтобы другие структуры не могли осуществлять эту деятельность с их территории. Это своего рода «кибернетический аналог» борьбы с терроризмом: от правительств будут ждать, что они не только станут стремиться к соблюдению достигнутых договоренностей, но и будут стараться, чтобы никакая третья сила не вела запрещенных действий с их территории и чтобы всякий, кого застигнут за такими действиями, понес заслуженное наказание. Достижение даже ограниченного консенсуса по любому из этих пунктов потребует немалых усилий, равно как и согласование того, какие исключения, если таковые возникают, должны допускаться и что следует делать в случае нарушения условий соглашения. Тем не менее сегодня мы находимся в начале пути к выяснению того, какими должны быть правила, регулирующие использование новых технологий, а потому пока следует сосредоточиться на разработке и обеспечении соблюдения (даже без формального их принятия) правил поведения для суверенных правительств. Консультации с участием представителей государственных органов, компаний и НКО позволят, как мне думается, добиться на данном этапе большего, чем официальные межправительственные встречи.

Что касается здравоохранения, здесь мы сталкиваемся с другим комплексом проблем. Почти повсеместно признается, что в глобализированном мире вспышка инфекционного заболевания в одной стране способна очень быстро превратиться в серьезную угрозу здоровью граждан других странах. Именно это произошло с эпидемиями ТОРС (атипичной пневмонии) и вируса Эбола. Пандемии, чреватые гибелью миллионов людей, отнюдь не являются научной фантастикой. Необходимо определиться с тем, чего население ожидает от правительств, то есть определить, каковы обязательства суверенных государств в этой области. На самом деле здесь концепция суверенных обязанностей уже, по сути, применяется. Речь об обязанности выявлять вспышки инфекционных заболеваний, уведомлять о них другие страны мира и принимать меры (или просить помощи) для борьбы с этими заболеваниями. Задача состоит в том, чтобы обеспечить правительства и Всемирную организацию здравоохранения потенциалом для такой борьбы; следовательно, может понадобиться техническая и финансовая помощь[185]. А для оказания давления на тех, кто станет отказываться от своих обязанностей, потребуется «называть и стыдить» (что сократит приток туристов, отпугнет бизнес и потому может рассматриваться как фактическое введение санкций).