Повседневная жизнь британского парламента - Онагх МакДональд

Министр, ответственный за законопроект, откликается на все прения по положениям этого документа и поправкам, а также вносит поправки правительства или разъясняет положения законопроекта. На его стороне — помощь сотрудников министерства во все время прохождения законопроекта. Те молча сидят либо впереди, рядом с председателем, либо с краю и сообщают министру нужную ему информацию, чтобы отвечать на вопросы в процессе дебатов. Члены комитета не должны замечать постоянного потока записок, передаваемых от консультантов к министру. Ответ министра на вопрос могут встретить ехидными смешками, если он намертво «заглохнет», пока не получит записку с жизненно необходимыми сведениями, позволяющими продолжить обсуждение. Рядовые депутаты и члены оппозиции не имеют такой поддержки, которая, если законопроект затрагивает сложные технические вопросы, предоставляет министру все преимущества. Депутаты часто — и справедливо — думают, что они гораздо эффективнее изучали бы законы, опираясь на более полную информацию, чем та, которой они располагают теперь.

Каким бы сложным и специфическим ни был законопроект, все поправки, новые положения и схемы должны соответствовать правилам. То есть по сути не выходить за рамки законопроекта, очерченные комитетом, не быть расплывчатыми или несущественными и не стоить ни гроша, иначе палате придется принимать отдельную финансовую или бюджетную резолюцию, чтобы выделить деньги на реализацию законопроекта. Поправки также должны улучшить формулировку законопроекта, но такие поправки часто вносят правительственные министры, а не депутаты. Таким образом, законопроекты могут переписываться несколько раз.

«Хлысты» сохраняют свою власть в области политической опеки и принуждения и в постоянных комитетах. Задолго до опубликования проекта бюджета на 1988 год группа депутатов-консерваторов, возглавляемая Джоном Баттерфилдом, подписала утреннее ходатайство под заглавием «Финансовая независимость для пожилых людей», призывая снизить проценты с займов, взятых пенсионерами с низким уровнем дохода, под обеспечение недвижимостью. Оно было подано 11 января и к 26 мая 1988 года собрало 234 подписи с обеих сторон палаты. К концу обсуждения проекта бюджета в постоянном комитете поправки, внесенные Баттерфилдом и 16 другими членами комитета из консерваторов и согласующиеся с утренним ходатайством, были выставлены на обсуждение. Парламентские координаторы «поговорили» с депутатами, подписавшими поправки. Голосование состоялось поздно, после вечернего голосования в палате в 23–30. Министр финансов Норман Ламонт не пошел ни на какие уступки, однако 13 из 16 депутатов выступили против поправок, которые сами же и подписали, а трое воздержались.

Свидетельства о возможных последствиях законопроекта не так дотошно рассматриваются комитетом, если только оппозиция не может сослаться на них, выдвигая поправки. Частично такие дебаты проходят во время консультативного периода, предшествующего опубликованию закона, или в публичных отзывах на законопроект. Например, Закон о социальном страховании от 1986 года, вступивший в силу в апреле 1988 года и отменявший особые выплаты на приобретение кухонной утвари, новых постельных принадлежностей, детской одежды и т. д. для лиц, состоящих на учете в органах соцобеспечения, обсуждался в комитете, и оппозиция выдвинула доводы против этого закона. Но насколько эффективнее могли бы пройти прения и насколько больше пользы было бы от рассмотрения законопроекта, если бы комитет выслушал свидетельства некоторых людей, которых коснулась бы отмена специальных субсидий и замена их Социальным ссудным фондом для предоставления ссуд малообеспеченным семьям на приобретения такого рода! За исключением специальных комитетов, очень малое количество мероприятий в палате подразумевает опрос свидетелей.

Как мы уже знаем, теперь существует особая процедура как раз для этого — специальный постоянный комитет. Однако до сих пор туда передавали очень мало законопроектов. Таким документам, как Закон об образовании от 1988 года и законопроект о финансировании местных органов власти, вводящий подушный налог, наверняка пошло бы на пользу, если бы депутаты выслушали предположения о их долгосрочных последствиях. Последствия тестирования детей в возрасте 7 и 11 лет, или выход школ из государственной системы, или влияние подушного налога на квартплату и гражданские свободы — все это обрисовалось бы гораздо четче. Традиционные постоянные комитеты не предоставляют таких возможностей. Депутаты от оппозиции испытывают искушение попросту затянуть принятие закона, а парламентские координаторы от партии большинства обычно отговаривают своих депутатов и вовсе участвовать в этом процессе. Ричард Кроссмен, который вообще-то не работал в постоянных комитетах, прежде чем стал министром, разгромил их в своем дневнике:

Его замечания, возможно, содержат преувеличение, но что-то в этом есть.

Правительство может прибегнуть к «гильотинированию» прений по важным законопроектам (см. ниже), и это означает, что многие положения законопроекта так и не будут изучены в комитете. А дебаты в форме соперничества, при которых даже расположение стульев в постоянном комитете является отражением зала палаты общин, совершенно не подходят для менее полемичных, но специфических законопроектов, которые тем не менее оказывают существенное влияние на жизнь всего общества. Такие документы, как Закон о жилищно-строительных кооперативах и Закон о банках от 1986 года, лучше было бы принимать в специальном постоянном комитете. Поскольку в палате общин законопроекты изучают так небрежно, большое количество работы выпадает на долю палаты лордов, чем и вызваны столь длительные задержки.

Стадия доклада

Все законопроекты, за исключением тех, которые рассматривались на заседании палаты на правах комитета и не претерпели никаких изменений, снова передаются в палату для рассмотрения на стадии доклада, которая предоставляет всем депутатам шанс подправить законопроект. Обычно эту стадию законопроект проходит после Пасхи, и поскольку он не подчиняется «правилу десяти часов», прения могут продолжаться всю ночь; когда депутаты заседают долгими и жаркими летними ночами, нервы часто не выдерживают. Не все депутаты хотят связываться с законопроектом, который находится вне сферы их компетенции, на столь поздней стадии, но они бывают обязаны остаться, чтобы проголосовать. На стадию доклада уходит очень много времени — до одной десятой всей продолжительности парламентских заседаний. Хотя поправки, вносимые на этой стадии, не должны повторять другими словами те, что уже обсуждались в комитете, во время дебатов часто возникает сильное ощущение «дежа-вю», особенно у «переднескамеечников», заседавших в комитете.

Как бы то ни было, парламент постановил, что все депутаты должны иметь возможность выразить свою точку зрения по поводу законопроекта, и иногда это дает неплохие результаты. Однако те, кто не работал в комитете, видят, что им не так-то легко выставить свою поправку на обсуждение, поскольку предпочтение отдается поправкам и новым положениям, вносимым правительством и официальной оппозицией. Иногда правительство вносит на этой стадии важные новые поправки, которые способны вызвать гнев со стороны оппозиции, поскольку могут существенно изменить последствия от принятия закона, а на их изучение остается мало времени. Такое случилось во время рассмотрения на стадии доклада законопроекта о жилищном строительстве 14 июня 1988 года: оппозиция была вынуждена вести дебаты по новым положениям весь вечер и оказалась в проигрыше в делах, рассматривавшихся на следующий день.