Повседневная жизнь британского парламента - Онагх МакДональд

Если законопроект прошел второе чтение, его передают на рассмотрение в постоянный комитет, в точности как правительственный законопроект. Обычно им занимается комитет С (остальные — А, В, D, Е и F — заняты правительственными законопроектами). Состав комитета, в котором заседают 17 депутатов, отражает соотношение голосов во время голосования после второго чтения, однако в отличие от правительственных законопроектов депутаты от правительственной партии и оппозиции сидят вместе: сторонники законопроекта по одну сторону, противники — по другую. В работе комитета выделяется только одно «окно», так что и здесь существуют возможности для откладывания в долгий ящик На законопроекты, ничего из себя не представляющие, может уйти ужасно много времени, чтобы более полемичные документы не добрались до стадии комитета. Постоянные комитеты, рассматривающие частные законопроекты, обычно заседают в среду утром, с десяти утра до часу дня, однако комитет может принять предложение о том, чтобы собираться чаще. Например, в 1977 году законопроекту о внесении поправок в Закон об абортах, представленному Уильямом Беньоном, депутатом-консерватором от Милтон-Кинз, посвятили десять заседаний, три из которых продолжались всю ночь. Сторонники законопроекта надеялись таким образом ускорить его прохождение через комитет. Противники же решили придержать законопроект в комитете, обсуждая каждое его положение во всех подробностях и стремясь вносить поправки. Шесть депутаток-лейбористок и один депутат-консерватор проговорили за это время больше ста часов, к вящему удивлению инициатора законопроекта, который выдвинул предложение об увеличении числа заседаний, чтобы законопроект прошел через комитет за пару дней. В этом конкретном случае затягивание комитетской стадии было крайне важным, чтобы стадия доклада и третье чтение не состоялись вообще. Близились летние каникулы, и к тому времени, когда стадия комитета завершилась, уже не осталось ни одной свободной пятницы для частных законопроектов, а правительство отказалось предоставить дополнительное время. Если какой-нибудь вопрос глубоко затрагивает интересы обеих сторон, те используют все доступные им парламентские методы для достижения своей цели.

Когда частный законопроект пройдет через стадию комитета, он возвращается в палату на стадию доклада и третье чтение. Только выдержав все эти испытания, он попадает в палату лордов — точно так же, как правительственный законопроект. Стадия доклада и третье чтение могут оказаться столь же непредсказуемыми, как и второе чтение. Джон Корри, бывший депутат-консерватор от Каннингема, представил в сессию 1979/80 года законопроект о внесении поправок в Закон об абортах, который получил во втором чтении большинство в 144 голоса. Эта сессия оказалась длиннее обычного и продлилась 15 месяцев из-за всеобщих выборов в июне 1979 года. На стадию доклада и третье чтение выпало семь дней вместо обычных шести, однако первые два ушли на прения по поправкам к пункту 1, третий день отдали под законопроект о ремнях безопасности, четвертый потратили на поправки к пункту 2 законопроекта Корри, пятый — на законопроект о транспортных льготах для инвалидов (Шотландия) и снова законопроект о ремнях безопасности. Дебаты по законопроекту Корри возобновились на шестой день, рассматривалось огромное количество поправок, по ним проводилось голосование, но законопроект так и не добрался до третьего чтения, исчерпав все отпущенное время. Он занял почти половину времени, выделенного на рассмотрение частных законопроектов в ту парламентскую сессию, но его изучение пришлось на самую горячую пору. Возможно, этот опыт стал для Корри уроком: в следующую сессию, вытянув первый номер во время жеребьевки, он успешно провел через парламент законопроект под заглавием «О болезни рыб».

Обычно правительство предпочитает оставлять дела, связанные со спорными вопросами морали или социальными реформами в области нравственных норм, на волю частной законодательной инициативы, в основном потому, что члены его собственной партии, как внутри, так и вне парламента, придерживаются противоположных точек зрения по таким вопросам и рассматривают их как дело совести каждого отдельного человека, а не партийной идеологии. Например, в докладе комитета Вулфендена в 1957 году утверждалось, что сексуальная связь между лицами одного пола, совершаемая частным образом по обоюдному согласию между совершеннолетними, более не должна считаться преступлением. Ни действовавшее тогда правительство консерваторов, ни правительство лейбористов, сменившее его в 1964 году, не издавали законов по данному вопросу, считая его слишком деликатным. Десять лет спустя была предпринята реформа благодаря частному законопроекту. Он открыл серию законопроектов, посвященных социальным реформам в I960–1970-е годы. К ним относятся законопроекты Дэвида Стила о разрешении абортов, проект закона о разводах 1969 года, внесенный лейбористом Алеком Джоунсом, и Закон о хронических больных и нетрудоспособных гражданах 1970 года, представленный лейбористом Альфом Моррисом.

Каждый из этих законопроектов получил от правительства дополнительное время на рассмотрение в парламенте, как правило, на стадии доклада и третьего чтения, потому что правительство либо поддерживало принцип того или иного законопроекта, либо признавало, насколько сильны соответствующие настроения в палате и во всей стране. И консерваторы, и лейбористы, находившиеся у власти в 1970-е годы, предоставляли правительственное время для рассмотрения частных законопроектов, однако с 1979 по 1987 год только три законопроекта получили такую помощь на стадиях комитета, доклада или третьего чтения. Конечно же обычно это обеспечивает законопроекту успех.

Современные правительства проявляют совершенно иное отношение к частной законодательной инициативе. В сессию 1930/31 года в специальный комитет по процедурным вопросам поступили критические замечания по поводу таких законопроектов с обеих сторон палаты, а Уинстон Черчилль заявил комитету, что надо сделать так, чтобы «всяким там благим намерениям было трудно попасть в свод законов». Ллойд Джордж пожелал, чтобы оформитель правительственных законопроектов был предоставлен в распоряжение инициаторов первых десяти законопроектов по жребию — рядовые депутаты наверняка оценили бы эту услугу, поскольку не могли рассчитывать на чью-либо помощь при составлении проекта закона. Его предложение не было принято. В те дни Лейбористская партия не проявила воодушевления по совсем другим причинам: в 1920-е годы депутаты-лейбористы использовали частные законопроекты для продвижения политики партии, но не имели никакого успеха из-за отсутствия большинства в палате. Главный «хлыст» лейбористов заявил комитету, что время, потраченное на эти законопроекты, ушло впустую. Послевоенное правительство Эттли не допускало частной законодательной инициативы, не отменив положение, существовавшее во время войны, однако ему пришлось уступить под давлением палаты в 1948 году: тогда-то и была учреждена система жеребьевки.

Получить правительственное время — не единственный способ обеспечить попадание законопроекта в свод законов. Другой метод — выбрать краткий и недискуссионный законопроект, может быть, такой, что получил благословение правительства с самого начала. Иногда действующее правительство берет обязательство издать закон на тему этого самого частного законопроекта, в особенности если тот продвигается трудно, и в случае таких заверений законопроект может быть снят с обсуждения. Например, законопроект Филиппа Уайтхеда о внесении поправок в Закон о полиции от 1973 года, имевший целью реформировать процедуру разбора жалоб на полицию, был снят со второго чтения, когда министр внутренних дел поручился за то, что жалобы станет расследовать орган, независимый от полиции. Уже упоминавшийся законопроект Остина Митчелла прошел второе чтение, но был снят на стадии комитета, когда высший чиновник министерства юстиции сэр Патрик Мэйхью согласился образовать комитет для рассмотрения вопроса о составлении нотариальных актов о передаче имущества. Тот рекомендовал учредить «мини-профессию» лицензированных юристов, ведущих дела по передаче имущества, что стало частью Закона об отправлении правосудия 1984 года. Впоследствии правительство попыталось забрать обратно свое обещание позволить ЖСК и банкам составлять нотариальные акты о передаче имущества, что привело к новым сражениям с департаментом лорда-канцлера, однако в конце концов это положение было вписано в Закон о жилищностроительных кооперативах от 1986 года.