Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

В Государственной канцелярии не чувствовалась строгая субординация. Статс-секретарь департамента воспринимался скорее как старший товарищ, чем как начальник[581]. Встречи сотрудников Государственной канцелярии со статс-секретарем более напоминали собрания завсегдатаев салона, нежели аудиенцию у руководителя. «Мягкая мебель, тяжелые портьеры, ковры, картины, бронза. В стороне одинокий письменный стол. Садились на мягких креслах вокруг крытого тканной скатертью другого центрального круглого стола. Непринужденно курили. Дворцовые служители в ливрейных фраках с позументами и аксельбантами, в чулках и башмаках обносили нас чаем с печеньем»[582].

Такая атмосфера объяснялась как традициями учреждения, так и тем, что его сотрудники были связаны общим делом, требовавшим немалых знаний и исключительных умений. В их среде формировалось своего рода братство, в которое было непросто попасть. Только в канцелярии «путем постепенного со времен Сперанского усовершенствования форм делового изложения выработались традиционно передаваемые от поколения к поколению приемы казенного писания и канцелярский стиль, поистине образцовые. Богатство содержания в немногих словах. Преимущественно короткие предложения. Много точек. Мало запятых. Умелые переходы от одной мысли к другой. И умение связывать отдельные абзацы в непрерывной текучести изложения. Тщательная всесторонняя разработка основной темы, краткая, но сильная аргументация деталей. Стиль достойный, строгий, но простой, отнюдь не выспренний, не архаический, не смешной, как бывала смешна канцелярская бумага. Воздержание от повторения в близких предложениях одних и тех же слов. Строгость, убедительность и в то же время образность слова. Умение привести в стройную систему правила редактируемого закона, формулировать каждое правило настолько ясно, чтобы не могло возникнуть сомнений в его понимании и толковании. Писание, основанное на тщательном изучении прецедентов, опирающееся на солидное знакомство со всем действующим законодательством»[583].

Работа в Государственной канцелярии могла показаться простой только человеку со стороны. Да, ее сотрудники справлялись со своими обязанностями не в Мариинском дворце, а преимущественно дома, но трудиться там приходилось немало. Журналы по мелким законопроектам требовали скорейшей разработки. Сроки для подготовки «крупных журналов» не были указаны. Но это был очень кропотливый труд, предполагавший «отделку» весьма объемных текстов: в них могло быть более 200 страниц[584].

Эта служба многому учила. У чиновников, прошедших школу Государственной канцелярии, были заведомые преимущества перед их коллегами. Они имели уникальный навык написания законодательных актов. Когда в 1902 г. перед В.И. Гурко встала задача подготовки проекта крестьянского общественного самоуправления, он не мог в полной мере рассчитывать на своих ближайших сотрудников – Я.В. Литвинова и Г.В. Глинку. Бывшие непременные члены губернских присутствий не были готовы к такой работе[585].

Умение составлять законопроект приносило немалую выгоду опытным бюрократам. Товарищ министра юстиции П.А. Марков в 1887 г. рассказал А.А. Кирееву о подготовке ипотечного устава. Его начали готовить еще в 1864 г. и уже через полтора года внесли в Государственный совет. Оттуда его вернули в Министерство юстиции для дополнений. Спустя 20 лет был внесен новый документ. В прежнем законопроекте было 200 статей, в обновленном – 900. Он еще не был принят, а Марков с 1886 г. получал пенсию в 1500 руб. за его составление[586].

Наконец, в Государственной канцелярии ковались кадры министров. К началу XX столетия в ней служило более 200 человек. Из них одиннадцать впоследствии стали руководителями ведомств: В.Н. Коковцов – председатель Совета министров и министр финансов, Д.А.Философов – государственный контролер и министр торговли, П.М. фон Кауфман – министр народного просвещения, П.А. Харитонов – государственный контролер, А.Ф. Трепов – министр путей сообщения и председатель Совета министров, А.С. Стищинский – главноуправляющий землеустройством и земледелием, С.В. Рухлов – министр путей сообщения, князь Д.П. Голицын – главноуправляющий ведомством императрицы Марии, барон Ю.А. Икскуль фон Гильденбандт – государственный секретарь. Сами же государственные секретари – Н.В. Муравьев, В.К. Плеве и В.Н. Коковцов – ушли из канцелярии один министром юстиции, другой – внутренних дел, третий – финансов[587].

Государственную канцелярию недолюбливали руководители ведомств, которые часто оказывались в полной зависимости от нее. О ней сплетничали и злословили. В начале 1880-х гг. бывший министр внутренних дел А.Е. Тимашев распространял слухи, что Государственная канцелярия – «гнездо революционеров»[588]. Об этом же специально говорил председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич с только что назначенным государственным секретарем А.А. Половцовым[589]. Схожего мнения придерживался и сам Александр III, который отметил Половцову: «Я сидел в Государственном совете, будучи великим князем, и уже тогда меня коробило от направления, которое получили дела благодаря стараниям Государственной канцелярии. Я надеюсь, что Вы дадите делу другое направление и перемените состав Государственной канцелярии»[590]. Половцов предпочел в этом деле не торопиться, желая сохранить в своем ведомстве квалифицированных чиновников, на которых, правда, продолжали «сыпаться» различные обвинения.

Действительно, канцелярия задерживала обсуждение нового Университетского устава. Весной 1883 г. она не спешила рассылать его проект членам Государственного совета, и те могли вполне резонно возражать И.Д. Делянову, настаивавшему на ускоренном рассмотрении документа. Министру народного просвещения ничего не оставалось, как сдаться: «Он что-то бормотал, но не счел нужным сколько-нибудь энергически протестовать против столь бесцеремонного обращения с его проектом»[591]. И впоследствии, в 1884 г., Государственная канцелярия задерживала ход законотворческой работы при утверждении нового Устава. Это возмущало Н.А. Любимова еще в январе 1884 г. Немногое изменилось к концу апреля. 24 апреля Н.А. Любимов писал М.Н. Каткову: «Университетский устав тянут в канцелярии самым отвратительным и наглым образом. Великий князь Михаил Николаевич спрашивал на днях статс-секретаря Железникова, что же не доставляет протоколов. Тот ответил: повесьте меня, если дело не будет кончено к концу мая. Но до сих пор ничего не прислано и, как оказалось, ничего не печатано. Если пришлют Бог знает что в мае – что же будем делать? Очевидно, надо будет переписать вновь свое и стоять твердо»[592].