Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества - Кирилл Соловьев

Порядок обсуждения законопроектов в Государственном совете определял «рамки» работы ведомств, которым волей-неволей приходилось приноравливаться к требованиям высшего законосовещательного учреждения. Подготовленные ими проекты – по крайней мере, с формально правовой и литературной точки зрения – должны были соответствовать высоким стандартам Государственной канцелярии. Не случайно министр земледелия А.С. Ермолов (1894–1905) взял в качестве своего товарища (заместителя) статс-секретаря Департамента законов Государственного совета Ю.А. Икскуля фон Гильденбандта как человека, хорошо разбиравшегося в деле составления и редактирования законов. И это при том, что Икскуль имел весьма приблизительное представление о сельском хозяйстве и сам говорил, что «картофель-то он видал только в кушанье»[539].

Чиновники, обслуживавшие работу Государственного совета, были востребованы во всех ведомствах. Трудоустраивая их в своем министерстве, его руководитель, с одной стороны, получал квалифицированного помощника, с другой – обескровливал «высокое собрание», лишая его возможности предметно критиковать вносившиеся законопроекты. Не случайно С.Ю. Витте переманил товарища государственного секретаря В.Н. Коковцова в свое ведомство на должность товарища министра финансов. Коковцов, работая в Государственной канцелярии и хорошо зная финансовые вопросы, помогал оппозиции Витте в Государственном совете – и советами, и материалами. Теперь оппоненты всемогущего министра оказались беспомощными[540].

Конфликт министров с Государственным советом проходит «красной нитью» через всю историю этого учреждения. Руководители ведомств побаивались его и имели на то все основания. В ежегодных отчетах Государственного совета обычно констатировался тот факт, что большинство внесенных дел было так или иначе рассмотрено этим учреждением. С формальной точки зрения это было верно. В действительности же речь шла о мелких, текущих делах. Важнейшие проекты долго ждали своей очереди, и их обсуждение занимало продолжительное время. Это, как и жесткие оценки министерских инициатив со стороны членов Государственного совета, стимулировало руководителей ведомств искать обходные маневры. Министр внутренних дел Н.П. Игнатьев прямо заявлял: «Не ездил и не буду ездить [в Государственный совет]. Скажу вам более – я не буду даже вносить представления в Государственный совет, а буду вносить в Комитет министров. Вы скажете, это незаконно. Может быть. А все-таки в случае надобности можно прибегнуть к комитету, испрашивая учреждение временных только правил». Так рассуждали многие сановники, в их числе К.П. Победоносцев[541].

Эта тактика приносила свои плоды. Важнейшие решения нередко миновали Государственный совет. Для обсуждения переселенческой политики Д.А. Толстой инициировал создание особого совещания[542]. Решение о проведении финансовой реформы С.Ю. Витте (введение золотого рубля) было принято Комитетом финансов и утверждено высочайшим указом[543]. В дальнейшем эта тенденция только усиливалась. Николай II предпочитал проводить неформальные совещания для обсуждения законопроектов. Как раз в ходе такого заседания споры шли о проекте Указа 12 декабря 1904 г.[544] Точно так же решение о преобразовании Министерства государственных имуществ и земледелия было принято в мае 1905 г. без всякого обсуждения в Государственном совете, что вызывало недоумение даже в императорской семье. «Самодержавие само подрывает собственное значение, нарушая законность, вместо того, чтобы утверждать его», – записал в своем дневнике великий князь Константин Константинович[545].

Все это подводило даже консервативно мыслящих чиновников к пониманию неизбежности конституции в России. Еще в 1882 г. председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич, принимая министра народного просвещения И.Д. Делянова, отметил, что единственный выход из сложившегося положения – дать конституцию. Об этих словах дяди императора знал и К.П. Победоносцев, и М.Н. Катков[546]. Министр юстиции Н.В. Муравьев полагал невозможным сложившийся порядок, когда важные решения принимались в силу случайных обстоятельств, практически без всякой экспертизы: «Государь или признает полезным и необходимым вернуться к установленному в законе порядку и продолжать управлять Россией при помощи высших правительственных учреждений, или, если государь пожелает покоя и сложения с себя ответственности, то надо будет перейти к конституции»[547]. Недовольство сложившимся порядком высказывал и К.П. Победоносцев. В феврале 1904 г. он приводил пример Японии, где был свой «совет стариков» (имеется в виду Совет генро). В России слушали лишь советы «уличных негодяев»: Безобразова, Абазы и др.[548] Иными словами, и обер-прокурор Св. Синода приводил России в качестве примера конституционные порядки восточного соседа.

«Мариинский дворец был святилищем высшей бюрократии. В нем помещались Государственный совет с Государственной канцелярией, Комитет министров и его канцелярия и канцелярия по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых. В великолепных залах дворца, устланных бархатными коврами, обвешанных тяжелыми драпировками, уставленных золоченной мебелью, бесшумно двигались необыкновенно статные камер-лакеи в расшитых ливреях и белых чулках, разнося чай и кофе. В дни заседаний пленума (по понедельникам) царила какая-то взволнованная торжественность. Внушительные фигуры по большей части престарелых сановников в лентах и орденах – военные и придворные мундиры, – сдержанные разговоры – все создавало какую-то атмосферу недоступности, оторванности от низменной будничной жизни», – так вспоминал В.Д. Набоков, юрист, сын министра юстиции, сам видный общественный деятель, а в 1906 г. депутат Первой Государственной думы[549]. Некоторое время (правда, без особого успеха) он работал в Государственной канцелярии[550].